فرصت‌های قانونی توسعه سرمایه‌گذاری

جعفر جولا؛ نایب رئیس هیات مدیره سندیکای صنعت برق ایران

کسری بودجه و کمبود شدید منابع مالی مدت‌هاست به عنوان یکی از جدی‌ترین مشکلات صنعت برق، در تمام بخش‌ها و حوزه‌های آن تکثیر و توزیع شده و به بروز مشکلات متعدد برای فعالان این صنعت منجر شده است. اقتصاد برق به واسطه ساختار یارانه‌ای و ناترازی جدی مالی در درآمد و هزینه‌ها، امکان تامین اعتبارات لازم برای اجرای پروژه‌های زیرساختی این صنعت را ندارد. 
این مساله البته فقط ناشی از ناکارآمدی اقتصاد برق نیست و به نوعی ریشه در ساختارهای سنتی اقتصاد کشور در حوزه سرمایه‌گذاری دارد. «جعفر جولا» نایب رئیس هیات مدیره سندیکای صنعت برق ایران هم ضمن اشاره به این نکته، می‌گوید: «به دلیل نظام اقتصادی بانک محور و نگاه سنتی حاکم در بنگاه‌های اقتصادی، تمرکز غالب جهت تأمین مالی پروژه‌ها معطوف به بازار پول است.» 

او بر این باور است که ایجاد تنوع در مدل‌های تأمین مالی ضرورتی غیرقابل انکار است و پررنگ‌تر کردن نقش بازار سرمایه در اقتصاد ملی و استفاده از ظرفيت‌های این بازار بویژه در بحث تأمین مالی می‌تواند در بهبود روند اجرایی شدن پروژه‌های زیرساختی و شکل‌دهی به یک توسعه پایدار در این صنعت کمک کند.  مشروح این گفتگو را در ادامه می‌خوانید: 

در وزارت نیرو تجاربی در خصوص مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری تولید برق بصورت PPP (مشارکت عمومی- خصوصی) در قالب قراردادهایBOT، BOO اجرا شده است. تحلیل شما از میزان موفقیت این مدل‌ها چیست؟ آیا در شرایط کنونی امکان مشارکت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به این ترتیب وجود دارد؟ چه الزاماتی برای استفاده از این روش‌ها برای سرمایه‌گذاری در حوزه نیرو را لازم می‌دانید؟

استفاده از قراردادهای BOT و BOO از دیرباز برای اجرای طرح‌های زیربنایی نظیر احداث سد و نیروگاه‌ در بین کشورهای در حال توسعه رواج داشته چرا که این قراردادها در کنار تأمین منافع بخش غیردولتی، اهداف دولت را در راستای تأمین منافع عمومی کشورها محقق می‌سازد. در کشور ما نیز وزارت نیرو از چند سال قبل بهره‌گیری از این قراردادها را برای اجرای برخی از پروژه‌های نیروگاهی خود مورد توجه قرار داده است. 

البته لازم به ذکر است در ابتدا مجموعه قوانین و مقررات ناظر بر سرمایه‌گذاری خارجی کشور، قراردادهای BOO را در بر نمی‌گرفت و موجب بروز مشکلاتی در زمینه توسعه و نوسازی ظرفیت‌های نیروگاهی کشور شده بود در نتیجه ضرورت جذب سرمایه‌های خارجی برای اجرای پروژه‌های نیروگاهی در دهه 90 منجر به اصلاح این قانون شده و به نوعی به سرمایه‌گذاران خارجی اجازه داده شد تحت حمایت قانونی دولت و با تضامینی نظیر فروش برق، اقدام به سرمایه‌گذاری و کسب انتفاع نمایند لیکن تفسیر اصل 44 قانون اساسی کشور مبنی بر مالکیت دولت بر تأسیسات و تضاد منافع میان سرمایه‌گذار خارجی با این اصل، نگرانی‌های ناشی از جرایم عبور از تحریم‌های ایران و نقص‌های عمدتاً داخلی مانند فقدان چارچوب قانونی مشخص برای این نوع قراردادها در نهایت باعث عدم حضور سرمایه‌گذار خارجی در قالب طرح‌های BOO در کشور شد. 

با این وجود مروری بر روند سرمایه‌گذاری‌های صورت گرفته در صنعت برق نشان می‌دهد که علیرغم چالش‌ها و کاستی‌های فراوان، تجربیات موفقی با همکاری بخش غیردولتی داخلی از جمله نیروگاه‌ سیكل تركیبی «پره سر» بعنوان اولین طرح BOT صنعت برق و همچنین نیروگاه سیكل تركیبی «گناوه» در قالب طرح BOO وجود داشته است.

مع‌الوصف عدم ثبات اقتصادی، ضعف‌های نظام بانكداری و بیمه كشور، ساختار و نظام حکمرانی دولتی صنعت برق، قیمت‌گذاری تکلیفی، عدم ایفای کامل و به موقع تعهدات دولتی، بازه زمانی نسبتاً طولانی 20 ساله خرید تضمینی برق از بهره‌بردار و عدم بروزرسانی تکنولوژی نیروگاه‌ها پس از دوره تضمین خرید، چالش‌های مهمی هستند که در حال حاضر تمایل بخش غیردولتی داخلی را نیز برای مشارکت با دولت در قالب این قراردادها کاهش داده است. در خصوص قراردادهای مذکور، علاوه بر لزوم رفع چالش‌های مورد اشاره، تنوع و گستردگی روش‌های نوین تأمین مالی که در نهایت منجر به کاهش هزینه‌های سرمایه‌گذاری طرفین یعنی دولت و سرمایه‌گذار بخش غیردولتی شود، دارای اهمیت فراوانی است. 

یکی از روش‌های سرمایه‌گذاری و مشارکت بخش خصوصی و مردم در توسعه صنعت برق استفاده از بازار سرمایه (بورس) بصورت تامین مالی پروژه (صندوق پروژه) است. چه میزان از این روش‌ها را در شرایط کنونی قابل اجرا می‌دانید؟ برای اجرای این نوع روش‌های مالی چه الزاماتی و شرایطی را ضروری می‌دانید؟

به دلیل نظام اقتصادی بانک محور کشور و نگاه سنتی حاکم در بنگاه‌های اقتصادی، تمرکز غالب جهت تأمین مالی پروژه‌ها معطوف به بازار پول است. از طرفی دیگر به دلیل شرایط ویژه حاکم بر اقتصاد صنعت برق و عدم توازن میان درآمدها و مخارج که ماحصل سیستم قیمت‌گذاری ناکارآمد تکلیفی آن است، ایجاد تنوع در مدل‌های تأمین مالی ضرورتی غیرقابل انکار است. خوشبختانه در سال‌های اخير فعالان اقتصادی و بخشی از بدنه حاکم سعی در پررنگ‌تر کردن نقش بازار سرمایه در اقتصاد ملی و استفاده از ظرفيت‌هاي این بازار بویژه در بحث تأمین مالی داشته‌اند. این تلاش‌ها منجر به تصویب قوانین حمایتی در سطح کلان و همچنین خلق ابزارهای نوین مالی در بستر بازار سرمایه شده است. 

از جمله اقدامات صورت گرفته می‌توان به ایجاد صندوق پروژه، انتشار انواع اوراق مالی اسلامی (صکوک)، معرفی قراردادهای سلف موازی استاندارد، گواهی ظرفیت و گواهی سپرده حامل‌های انرژی اشاره داشت. ایجاد اولین صندوق پروژه تجربه موفق شرکت گروه مپنا بود که توانست تأمین مالی مناسبی را جهت تکمیل واحدهای بخار نیروگاه سیکل ترکیبی پرند با استفاده از خدمات نهادهای مالی نظیر شرکت‌های تأمین سرمایه انجام دهد. راه‌اندازی تابلوی سبز در بورس انرژی و الزام مشترکین بالای یک مگاوات برای خرید برق از بورس انرژی از جمله تصمیمات مثبت دیگری بوده که در کنار تحقق نسبی تعیین قیمت منصفانه برق، امکان تأمین مالی بیشتر فعالان صنعت برق از بازار سرمایه را فراهم ساخته است. البته با وجود همه این تلاش‌ها، ظرفیت‌های بالقوه بزرگی مانند تأسیس صندوق سرمایه‌گذاری بخشی برق وجود دارد که کماکان مغفول مانده و عملیاتی شدن آنها نیازمند توجه و اراده‌ی جدی است. 

مجموعه این اقدامات در کنار سایر حمایت‌های قانونی نظیر حذف بروکراسی پیچیده اداری و تسریع در صدور مجوزهای لازم منجر به کاهش هزینه تأمین مالی از طریق بازار سرمایه خواهد شد و در نهایت اقبال بخش غیردولتی به تقویت سرمایه‌گذاری‌های مولد در صنعت برق را به دنبال خواهد داشت.

نوسانات ارزی و ریسک‌های ناشی‌ از آن یکی از مشکلات توسعه تأسیسات صنعت برق است. به نظر شما چه ساز و کارهایی می‌توان به کار گرفت که بتواند ریسک‌های ناشی از این نوع نوسانات را در مبادلات بخش خصوصی و دولت پوشش دهد و یا به حداقل رساند؟

یکی از مهم‌ترین چالش‌‌‌های صنایع مختلف از جمله صنعت برق در سال‌های اخیر، ریسک‌های ناشی از نوسانات نرخ ارز بوده است. زیان ناشی از جهش‌‌‌های نرخ ارز علاوه بر افزایش بی‌رویه قیمت تمام‌‌‌شده برق، مشارکت سرمایه‌گذاران بخش غیردولتی را در هر پروژه‌ای با ابهام اساسی مواجه می‌سازد چرا که علاوه بر تحمیل ریسک‌هایی از جمله عدم‌توانایی در پرداخت اقساط تسهیلات، فقدان پیش‌بینی تعدیلات لازم برای قراردادها توسط بخش دولتی و ... عملاً امکان بازگشت سرمایه را در مدت زمان مطلوب غیرممکن می‌سازد.

ر این رابطه اقداماتی در راستای حمایت از فعالان صنعت برق طی سنوات اخیر صورت پذیرفته است. به طور مشخص در برنامه‌های توسعه پنجم و ششم راهکارهایی برای پوشش نوسانات ارزی دیده شده بود؛ مطابق قانون برنامه پنجم توسعه برای کاهش خطرپذیری ناشی از نوسانات قیمت‌ها از جمله نوسانات نرخ ارز برای واحدهای تولیدی صادراتی، بیمه مرکزی ایران می‌بایست از طریق شرکت‌های تجاری بیمه، امکان ارائه خدمات بیمه‌ای مربوط به نوسانات قیمت‌ها و نوسانات نرخ ارز را فراهم ‌می‌آورد. 

اما طی سال‌های برنامه پنجم توسعه، خدمت بیمه‌ای که قادر به پوشش نوسانات نرخ ارز باشد، طراحی نشد. بر اساس برنامه ششم توسعه نیز دولت مکلّف شده بود  با رعایت تبصره (۳) ماده (۲۰) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱/ ۲/ ۱۳۹۴ طی اجرای قانون برنامه ‌سازو‌کار لازم برای پوشش خطرات افزایش سالانه بیش از ۱۰ درصد نرخ ارز را در بودجه سنواتی پیش‌بینی کند و برای بنگاه‌های اقتصادی دریافت‌کننده تسهیلات ارزی طراحی کرده و به اجرا در‌آورد. اما متأسفانه به رغم افزایش چند برابری نرخ ارز در سال‌های برنامه ششم، اقدامات اصلاحی مورد اشاره نیز انجام نپذیرفت. در برنامه هفتم توسعه نیز که به تازگی ابلاغ گردیده، سیاست‌های ارزی مورد توجه قرار گرفته است.

به نظر می‌رسد حتی صادرکنندگان تجهیزات و خدمات فنی و مهندسی هم به دلیل اعمال سیاست‌هایی مانند رفع تعهدات ارزی در زمینه تامین ارز مورد نیازشان با مشکل مواجهند؟ 

بله؛ کاملا درست است. در چند سال اخیر سیاست‌های مرتبط با رفع تعهد ارزی و اصلاحیه¬های آن تنظیم و تصویب شده که به دلیل برخی کاستی‌های ناشی از نادیده گفتن ماهیت و زمانبر بودن پروژه‌های صنعت برق و مدل مالی این پروژه‌ها، عمل به تعهدات ارزی مطابق قوانین موجود چالش‌های فراوانی را برای فعالین این حوزه بوجود آورده است. بر اساس قوانین موجود، تمامی فعالین حاضر در زنجیره تأمین برق شامل مشاور، پیمانکار و سازنده تجهیزات نیروگاهی به محض صدور پروانه گمرکی، مشمول مقرره 4 ماهه رفع تعهد ارزی هستند و این در حالیست که در اغلب موارد سرمایه‌گذاران این حوزه بعد از چند سال به منابع ارزی دسترسی پیدا می‌کنند. عدم توجه به اندازه صادرکنندگان در خصوص بازگشت ارز حاصل از صادرات نیز نمونـه‌ای دیگر از چالش‌های اجرای این سیاست‌ها است. به طور کلی باید توجه داشت که سیاست‌های یکسان ارزی به دلیل عدم هماهنگی با سازوکارهای هر صنعت و فقدان نگاه جامع و واقع بینانه در همه حوزه‌های اقتصادی قابلیت اجرا ندارد و نیازمند آن است که مورد بازبینی قرار گیرد.
در حالت کلی از دیدگاه صادرکنندگان انجام اصلاحاتی در روش‌های بازگشت ارز حاصل از صادرات از جمله فراهم کردن امکان استفاده از فرصت‌های آربیتراژی برای صادرکننده مقیاس کوچک، اصلاح آئیننامه واردات در مقابل صادرات و ایجاد یک مکانیزم شفاف و سازوکارهای لازم برای واگذاری ارز حاصل از صادرات، می‌تواند تا حدودی منجر به رفع چالش¬های موجود در سیاست‌های مرتبط با رفع تعهد ارزی شود. 

از دیدگاه پیمانکاران و تولیدکنندگان نیز الزام شرکت‌های توزیع نیروی برق به اجرای دستورالعمل جبران آثار افزایش نرخ ارز در قراردادهای خود، ملاک عمل قرار گرفتن نرخ ارز در زمان تأدیه مطالبات از سوی دولت به جای زمان صدور صورت‌‌‌حساب، یا افزایش مدت قراردادهای خرید تضمینی که به صورت بیع متقابل یا ECA هستند، برخی از مهم‌ترین راهکارهای پیشنهادی بخش غیردولتی برای جبران آثار منفی نوسانات ارزی است.

به‌طور کلی چشم‌انداز شما از آینده سرمایه‌گذاری در صنعت برق چست؟ 

با توجه به شرایط حال حاضر صنعت برق، مجموعه‌ای از اقدامات اطمینان بخش جهت افزایش مشارکت بخش غیردولتی در توسعه این صنعت ضروری است. ضمن آنکه به دلیل بحران ناترازی تولید و مصرف برق که هر ساله به طور جدی‌تر احساس می‌شود، بنظر می‌رسد دولت بسیار بیشتر از قبل می‌بایست به دنبال تقویت حضور و افزایش سهم بخش‌‌ غیردولتی در سرمایه‌گذاری صنعت برق کشور باشد. آنچه مسلم است به دلیل کسری شدید بودجه دولت و همچنین میزان بالای بدهی دولت به صنعت برق قاعدتاً منطقی نیست که دولت به تنهایی از طریق منابع عمومی سرمایه‌گذاری مورد نیاز این امر را تأمین کند و لاجرم باید بتواند شرایط مناسب و بسترهای لازم را برای حضور مؤثر بخش غیردولتی فراهم آورد. 

تسویه کامل و به موقع تعهدات دولتی، اصلاح نظام قیمت‌گذاری، پرهیز از رقابت بی‌مورد بخش دولتی حاکم بر صنعت برق با بخش غیردولتی، تسهیل شرایط بازپرداخت تعهدات ارزی تولیدکنندگان و کاهش میزان تضامین از مواردی است که می‌تواند به بهبود وضع موجود کمک کند. البته اخیراً اقدامات مناسبی در این رابطه انجام شده که تصویب قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، تصویب مبلغ 50 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه اسلامی تحت عنوان «مابه‌التفاوت قیمت تمام شده و فروش برق موضوع ماده 6 قانون حمایت از صنعت برق» در بودجه 1401 و 1402 کل کشور و رونق معاملات برق در بورس انرژی که قبلاً بدان اشاره شد، از جمله این موارد است. 

بطور کلی به شرط تحقق الزامات گفته شده و ادامه سیاست‌های حمایتی اخیر می‌توان به تعامل بیشتر دولت با بخش غیردولتی و بهبود چشم‌انداز سرمایه‌گذاری در صنعت برق امیدوار بود؛ انتظار می‌رود که با اجرای صحیح برنامه هفتم و انجام اصلاحات لازم، بخش غیردولتی نقش پررنگ‌تری در سرمایه‌گذاری‌های این صنعت و در نهایت کاهش ناترازی برق ایفا کند.

این گفتگو در شماره 16 ستبران منشتر شده است. برای مشاهده این شماره اینجا کلیک کنید.