لایحه «تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق» به تصویب دولت رسید. اعضای هیات دولت، یکشنبه همین هفته با هدف جلوگیری از ایجاد انحصارات طبیعی در بخش برق و در اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی به تشکیل یک نهاد تنظیم‌گر در بخش برق رای مثبت داد.
مطابق جزئیات این لایحه، دبیرخانه این نهاد تنظیم‌گر با استفاده از ظرفیت‌های موجود و بدون گسترش تشکیلات جدید تاسیس و در وزارت نیرو استقرار خواهد یافت. «اکو ایران» در گفت‌وگو با فعالان و صاحب‌نظران صنعت برق کشور به بررسی وضعیت رگولاتوری این صنعت استراتژیک پرداخته و این موضوع را زیر ذره‌بین قرار داده است که آیا صنعت برق واقعا به یک نهاد تنظیم‌گر مستقل نیاز دارد؟ همچنین در این گپ‌و‌گفت تلویزیونی، وظایف و ماموریت‌های رگولاتوری در بخش برق تشریح شده است.
صنعت برق ایران به‌دلیل بیش از نیم قرن حضور مستقیم دولت در زنجیره تامین برق و دخالت‌های گسترده سیاست‌گذار آثار و صدمات عمیقی در ساختار و بدنه خود احساس می‌کند. مداخلات دولت در بازار برق، پیش‌زمینه ظهور بسیاری از چالش‌های فعلی این صنعت استراتژیک شده، زیرا دیر زمانی است تجارب سایر کشورها اثبات کرده چتر حمایت همه‌جانبه دولت‌ها از صنایع شبکه‌ای مانند برق اثرات معکوسی داشته و «کاهش بهره‌وری اقتصادی»، «کمبود منابع مالی دولت» و «افزایش هزینه‌های‌عمومی» را به همراه داشته است. در همین راستا پیدایش نهادهایی با عنوان «نهادهای مقررات‌گذار یا تنظیم‌گر» در هر حوزه خاص موجب تغییر معادلات در روابط بین دولت و بازار شده است. اما در ایران چنین نهاد رگولاتوری وجود ندارد. آیا با توجه به شرایط فعلی، صنعت برق به یک رگولاتور مستقل نیاز دارد؟
محمودرضا حقی‌فام معتقد است روش اداره دولتی صنعت برق به دلایل متعدد عملی نیست. به اعتقاد این کارشناس صنعت برق، باید شرایطی فراهم شود تا بخش خصوصی واقعی بتواند رقابت کند و در این میان نقش دولت در این صنعت استراتژیک «تسهیل رقابت» و «دفاع از منافع عمومی» باشد. او معتقد است اگر دولت برای سپردن امور به بخش خصوصی نگران است می‌تواند بخش انتقال به معنی ۲۳۰ و ۴۰۰ کیلوولت که شبکه اصلی کشور محسوب می‌شود را در اختیار بگیرد و اداره نیروگاه‌ها هم با بخش خصوصی باشد. حقی‌فام همچنین بر این باور است که در بخش پایین‌دست صنعت برق یعنی مشترکان هم باید تغییراتی رخ دهد و مصرف‌کنندگان برق هم به دو قسمت مجزا تقسیم شوند. یک قسمت را به بخش‌هایی که به حمایت نیاز دارند مثل روستاییان و استان‌های محروم اختصاص دهند و از بودجه‌های عمومی برای حمایت از آنها استفاده شود و یک قسمت عمده مانند بخش‌های تجاری، صنعتی، کشاورزی و... هم وارد فضای خرید و فروش برق شوند. به‌طوری که صنعت برق عملا در بدنه خود با مکانیزم‌های اقتصادی اداره شود، بدون اینکه نیاز باشد دولت دخالتی در این صنعت داشته باشد. به اعتقاد این استاد دانشگاه تربیت مدرس، در این میان به یک نهاد رگولاتور نیاز است و صنعت برق باید این شجاعت را به خرج دهد تا مجموعه‌های کلی حاکمیتی در یک فضای رگولاتوری حضور داشته باشند و در واقع به صورت شفاف هزینه‌ها اعلام شود و انتظار داشته باشیم این سیستم رگولاتوری هم فضای رقابت را تسهیل کند و هم نرخ خدمات توزیع و انتقالی که وجود دارد را تامین کند. به اعتقاد حقی‌فام اگر این اتفاق رخ دهد صنعت برق از گلوگاه‌های متعددی که وجود دارد نجارت پیدا خواهد کرد.
بلاتکلیفی مصرف‌کننده و تولیدکننده
حقی‌فام، استاد برق دانشگاه تربیت مدرس در پاسخ به این سوال که چرا سنگ‌بنای اقتصاد صنعت برق درست چیده نشده است، گفت: اگر در یک سیستم دولتی این نگاه وجود داشته باشد که برق یک کالای خدماتی است نه تجاری و فکر کنیم که دولت قرار است برق را مانند محیط زیست و مواردی که برای مردم ضروری است تامین کند، باید کاری صورت بگیرد که از منابع عمومی دولتی هزینه‌های آن تامین شود. در واقع در یک سیستم دولتی، دولت می‌خواهد هزینه‌ها را به حداقل برساند اما هزینه‌ها را باید از منابع عمومی تامین کند. او افزود: اما در سیستم خصوصی، برق به یک کالای تجاری تبدیل می‌شود. در این شرایط کسی که تولیدکننده است با کسی که مصرف‌کننده است در کنار همدیگر قرار می‌گیرند تا به یک نقطه تعادل قیمتی برسند. اگر سیستم یک سیستم اقتصاد باز باشد، طبیعتا تولیدکننده به وفور یافت می‌شود و انحصاری در کار نخواهد بود و بنابراین به سمت یک نقطه تعادل قیمتی حرکت خواهیم کرد. به گفته حقی‌فام بدترین حالت این است که سیستم برق کشور نه دولتی است و نه خصوصی و ساختاری بلاتکلیف دارد به این معنا که در بخش مربوط به مصرف‌کنندگان، قیمت‌های تکلیفی وضع می‌شود که با هیچ منطق اقتصادی تطابق ندارد. حقی‌فام در ادامه اظهار کرد: ساختار بلاتکلیف صنعت برق باعث شده بخشی که باید تامین‌کننده مالی باشد از طرف مصرف‌کنندگان فریز شود و در یک جا هم تولیدکننده بخش خصوصی قرار دارد که باید منافع خود را در نظر بگیرد چرا که به هر حال در این بخش سرمایه‌گذاری کرده است. این دو بخش به دلیل اینکه هیچ ارتباطی با یکدیگر ندارند، منجر به ظهور یک شکاف یا گپ قیمتی شده است.
این کارشناس صنعت برق در ادامه گفت: در واقع می‌توان گفت ما یک بخش را به بازار تبدیل کرده‌ایم در حالی که با طرفی که برق را خریداری می‌کند با منطق بازار با او برخورد نمی‌کنیم و با منطق یک سیستم دولتی و خدماتی عمل می‌کنیم. بنابراین ساختار صنعت برق در یک بلاتکلیفی قرار دارد و نمی‌داند برق کالای تجاری است یا خدماتی. اگر تجاری است باید در عالم تجارت باید با آن برخورد شود و اگر خدماتی است باید دولت و منابع عمومی تامین‌کننده باشد. به گفته حقی‌فام زمانی که این اتفاق نمی‌افتد، درآمدها با مخارج سازگار نیستند و فشار آن به عمده پیمانکاران و بازیگران صنعت برق وارد می‌شود که این موضوع به این معناست که در بلندمدت این بخش تضعیف خواهد شد.
استاد برق دانشگاه تربیت مدرس با اشاره به اینکه ما از ابتدا برق را در بخش مصرف قرار داده‌ایم، در حالی که مصرف تنها در بخش خانگی، کشاورزی، تجاری، صنعتی و... نیست اما این بخش‌ها به بخش خدماتی تبدیل شده‌اند. او افزود: ما باید این بخش‌ها را به دو قسمت تقسیم کنیم. دولت در یک بخش باید از مصرف‌کنندگانی که نیاز دارند حمایت کند. حمایت آن هم باید به‌صورتی باشد که از منابع عمومی برای پر کردن مابه‌التفاوت استفاده کند. اما برای آن بخشی که حمایتی نیستند دلیل بر این نیست که از حمایتی برخوردار باشند. اگر ما به واحدهای صنعتی اجازه دهیم در محیط تجاری کار کنند، بنابراین این واحدها نیاز به حمایت از طرف صنعت برق ندارند. باید اینها را سوق دهیم به سمت اینکه به صورت تجاری با نیروگاه‌ها تعامل کنند و به سمت این بروند که از قیمت‌های تکلیفی خودشان را رها کنند. اما این قابل قبول نیست که تمام مشترکان را با تمام مولفه‌های اقتصادی، بخش حمایتی حساب کنیم و این می‌تواند باعث عدم تعادل بزرگی در صنعت برق شود.
وظایف نهاد تنظیم‌گر
آیا صنعت برق به یک رگولاتور نیاز دارد؟ حقی‌فام در پاسخ به این سوال گفت: ما اگر بخش برق را انتقال، توزیع و تولید در نظر بگیریم، باید به این نکته اشاره کنیم که بخش تولید می‌تواند در یک فضای رقابتی با یکدیگر رقابت کنند. در واقع برخورد با بخش تولید باید در قالب یک سیستم تجاری باشد. اما بخش انتقال و توزیع را حتی می‌توان به بخش‌خصوصی واگذار کرد و فراتر از محدودیت‌های قانونی گام برداشت. اما این صنعت، صنعتی با انحصار طبیعی است. ممکن است خصوصی باشد اما انحصار دارد. در هیچ کجای دنیا شرکت‌های توزیع در تامین برق با یکدیگر رقابت نمی‌کنند. اما درمورد نیروگاه‌ها می‌تواند خصوصی باشد، اما انحصاری نیست. در بخشی که انحصار نباشد به رگولاتور نیاز نیست. او ادامه داد: در مجموعه‌های تجاری به رگولاتوری نیاز نیست چون باید رقابت کنند برای اینکه برق‌شان را بفروشند. رگولاتور اصولا در دنیا با این مفهوم ایجاد می‌شود که انحصار طبیعی را قیمت‌گذاری کند که هم منافع بخش‌خصوصی و هم مردم تامین شود. در ایران ما در بخش تولید در حد اینکه آنها را محدود کنیم رگولاتوری داریم. در حالی که اگر ما بحث تجاری را در این بخش درست اجرایی می‌کردیم، نیازی به رگولاتور نبود. اتفاقا بخش رگلاتوری باید بیاید و وظایفی که در زمان تشکیل رگولاتوری باید در دستور کار قرار گیرد این باشد که بخش خدمات انتقال و توزیع را قیمت‌گذاری و برای مشترکان حمایتی بتواند تعرفه‌هایی را تنظیم کند. به عبارت بهتر این تعرفه‌ها که تنظیم می‌شود این باشد که اگر در بخش کشاورزی حمایت می‌شود با منابع عمومی حساب شود و به‌گونه‌ای بالانس کنند که در واقع خدمات توزیع و انتقال جبران شود و پول بخشی هم که حمایت می‌کند پرداخت شود. آن بخشی هم که اصلا به حمایت نیاز ندارد، باید کلا از بحث رگولاتوری خارج شوند. اکنون ما نرخ خدمات توزیع‌مان و انتقال‌مان تعیین نشده که بسیار ضروری است. دولت باید تعیین کند که آیا منابع عمومی سال ۹۹ را چقدر در اختیار صنعت قرار بدهد و چقدر می‌خواهد بودجه برای حمایت بگذارد.
به اعتقاد این کارشناس صنعت برق، رگولاتوری در ایران به معنایی که در دنیا وجود دارد نیست و فقط هیات تنظیم بازار برق ایران تمرکز خود را روی قیمت‌گذاری و سقف قیمت‌های تولید گذاشته است. در حالی که اگر بخش تولید رونق پیدا کند، خودش خود را با شرایط موجود تطبیق خواهد داد. او افزود: در بخش توزیع، انتقال و مشترکان حمایتی نیاز به رگولاتوری وجود دارد. وزارت نیرو باید سیستم رگولاتوری را برای این بخش‌ها تشکیل دهد و در واقع نرخ خدمات را تامین کند. بعد یک واحدی بگذارد که نماینده حاکمیت باشد نه نماینده وزارت نیرو و قیمت‌گذاری انجام شود. در این حال هم منافع مردم تامین می‌شود هم منافع بازیگران صنعت برق.
دلایل نبض کُند فعالیت‌ها
پیام باقری، نایب رئیس کمیسیون انرژی و محیط زیست اتاق تهران و نایب رئیس هیات مدیره سندیکای صنعت برق ایران معتقد است همچنان تعیین‌کننده قیمت تضمینی خرید برق از نیروگاه‌ها، وزارت نیرو و شخص وزیر است تا برسیم به هیات تنظیم بازاری که نسخه کاملا دولتی رگولاتوری دارد. او می‌گوید: یعنی یک هیاتی که متشکل از افرادی است که یا دولتی هستند یا وابسته به نهادهای دولتی و در این میان بخش‌خصوصی به عنوان یکی از ذی‌نفعان اصلی ماجرا نقشی در این هیات ندارد. اما این روند چه آثاری برای کشور داشته است؟ باقری اظهار کرد: مجلس هفتم زمانی که قیمت برق و قیمت سایر حامل‌های انرژی را ثابت نگه داشت، بعد از اینکه به دلیل تحریم‌ها با کمبود منابع نفتی مواجه شدیم، طبیعتا اولین اثر آن کمبود منابع در صنعت برق بود. کمبود منابع دو اثر عمده تا به امروز بر صنعت برق کشور مترتب کرده است. اثر نخست آن روی سرمایه‌گذاری بوده است. این منابع در حال حاضر برای صنعت سرمایه‌بری چون صنعت برق وجود ندارد و هر سال این منابع محدودتر می‌شوند. اثر این موضوع رکود کاری است. زمانی که دولت منابع نداشته باشد قرارداد جدیدی تعریف نمی‌شود و متناسب با آن رکود کاری است که در این سال‌ها صنعت پشت سر گذاشته است. نایب رئیس کمیسیون انرژی و محیط زیست اتاق تهران افزود: مشکل بعدی که ایجاد می‌کند مشکل مطالبات است که طبق برآوردها بالغ بر هزار میلیارد تومان مطالبات وصول نشده در حال حاضر وجود دارد. بخش زیادی از آنها شرکت‌های کوچک و متوسط هستند که همه حاصل اقتصاد ناتراز برق است.
به اعتقاد باقری در بخشی که بحث انحصار طبیعی مطرح است بحث رگولاتور به میان می‌آید. او می‌گوید: در رگولاتوری هم ما به دنبال عنصر گمشده اقتصاد هستیم یعنی عنصر رقابت. طبیعتا رگولاتوری در جایی مانند صنعت برق که انحصاری است، باید وجود داشته باشد تا قیمت‌ها منطقی شود تا کارآیی بهره‌وری افزایش یابد تا کیفیت خدمات بالا برود. اما اکنون این موضوع را شاهد نیستیم و متاسفانه دخالت زیادی از طرف دولت و وزارت نیرو در این زمینه وجود دارد. به اعتقاد باقری مقاومت زیادی وجود دارد برای اینکه سیستم رگولاتوری در صنعت برق عملیاتی شود.
نایب رئیس هیات مدیره سندیکای صنعت برق ایران در ادامه توضیح داد: رگولاتوری قطعا برای صنعت برق لازم است و کاری که می‌کند روابط دولت با بازار یعنی بخش خصوصی را تنظیم می‌کند، در عوض اینکه قیمت‌ها را به صورت تکلیفی و دستوری تعیین کنیم. او افزود: آخرین باری که قیمت خرید برق تضمینی از نیروگاه‌ها ابلاغ شده سال ۱۳۹۴ بود. یک نیروگاه بخش خصوصی چطور می‌تواند با قیمت سال ۱۳۹۴ ادامه حیات بدهد و هزینه‌های خودش را تامین کند. طبیعتا مجبور است به سمت استقراض و به نظام بانکی کشور بدهکار می‌شود. بنابراین وزارت نیرویی که هم تولیدکننده است، هم مصرف‌کننده، هم خریدار است و هم قیمت‌گذار و هم پرداخت‌کننده است و هم بدهکار، چگونه می‌تواند سیستم اقتصادی صنعت برق کشور را مدیریت کند؟ این نقش را نباید دولت به عهده بگیرد. این نقش یک رگولاتور است که هم مستقل است، هم صاحب‌نظر و هم موثق. در حقیقت رابطه بین دولت و بازار را برقرار کند. مادامی که رقابت را از اقتصاد حذف کنید، طبعتا رانت، ناتوانی، کم انگیزه شدن بخش خصوصی به وجود می‌آید و تبعاتی است که نبود رگولاتوری می‌تواند به صنعت برق تحمیل شود.
منبع: دنیای اقتصاد