ارائه پیشنهادات بودجه‌ای سندیکا به رئیس کمیسیون انرژی مجلس

در این نامه که علاوه بر رئیس کمیسیون انرژی مجلس، برای مدیرعامل شرکت توانیر و دبیر کارگروه تدوین پیشنهادات بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس نیز ارسال شده است، ضمن اشاره به ساختار بودجه سنواتی حوزه برق و انرژی، به تحلیل قوانین و سیاست‌های حاکم بر صنعت برق پرداخته شده است. در ادامه نیز پیشنهادات سندیکا خود درخصوص لايحه بودجه سال 1400 کل کشور در حوزه برق و انرژی ارائه شده و این تشکل آمادگی خود را جهت هرگونه همکاری با ریاست و اعضای کمیسیون انرژی مجلس در خصوص مفاد پیشنهادی اعلام داشته است.

در این گزارش، در تحلیل ساختار بودجه صنعت برق بیان شده است بودجه حوزه نیرو مانند سایر دستگاه‌های اجرایی متشکل از دو بخش بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی است، اما آنچه که بودجه بخش برق را از سایر بخش‌های اقتصادی کشور متمایز می‌کند، سهم اندک بخش برق از بودجه عمومی وزارت نیرو است (حدود 6 درصد)؛ از این رو، عمده اعتبارات مورد نیاز صنعت برق برای طرح های عمرانی و توسعه زیرساخت‌ها از محل بودجه شرکت‌های دولتی تابعه وزارت نیرو تامین می‌شود (حدود 99 درصد) و  تنها حدود یک درصد آن از طریق بودجه عمومی تامین می‌شود. بنابراین از آنجا که نظارت مجلس شورای اسلامی در بررسی بودجه محدود به بخش منابع و مصارف بودجه عمومی است و  بودجه شرکت‌های دولتی را در برنمی‌گیرد، می‌توان نتیجه گرفت لایحه بودجه عملا  تاثیر مستقیمی بر منابع و مصارف بخش سرمایه‌ای و توسعه‌ای صنعت برق ندارد. در مقابل قانون بودجه از منظر مجوزهایی که در بخش احکام بودجه به شرکت‌های دولتی برای جذب سرمایه‌گذاری و تامین مالی می‌دهد، در سه محور بر اقتصاد بخش برق اثرگذار است:

1-احکامی که به دولت اجازه می‌دهد برای تسویه بدهی‌ها و دیون شرکت‌های دولتی از محل ابزارهای بدهی مانند اوراق خزانه اسلامی استفاده کند؛
2-احکامی که به دولت اجازه می‌دهد برای سرمایه‌گذاری طرح‌های زیر ساختی از محل بازار سرمایه و مشارکت بخش خصوصی- عمومی استفاده کند؛
3-احکامی که به دولت اجازه می‌دهد از تسهیلات دولتی نهادهای مالی ملی مانند صندوق توسعه ملی و یا فاینانس خارجی برای تامین مالی پروژه‌های زیرساختی استفاده کند.

با توجه به اینکه این احکام در سال‌های گذشته عملکرد مناسبی در بخش برق نداشته است، انتظار می‌رود با اصلاح و بهینه‌سازی احکام در لایحه بودجه سال 1400، اثربخشی آن در صنعت برق افزایش یابد، بر این اساس، سندیکای صنعت برق پیشنهادات زیر را ارائه نموده است:

1-پیشنهاد جهت ساماندهی بدهی‌های دولت به بخش خصوصی

یک) در جزء 1 بند (و) تبصره 5 لایحه بودجه سال 1400 عنوان‌شده است که «دولت از طریق اسناد تسویه خزانه، بدهی‌های قطعی خود به اشخاص حقیقی و حقوقی (تعاونی، خصوصی) و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیاء که در چهارچوب قوانین و مقررات مربوط تا پایان سال 1399 ایجادشده، با مطالبات قطعی معوق دولت از اشخاص مزبور با رعایت اولویت تقدم طلب طلبکاران تا مبلغ پنجاه‌هزار میلیارد ریال به‌صورت جمعی ـ خرجی تسویه کند».

از آنجا که موسسات عمومی بدلیل ارتباط بیشتر با دستگاه هایی اجرایی امکان بیشتری برای استفاده از این تسهیلات را دارند، با توجه به تنگنای شدید مالی بخش خصوصی بدلیل شرایط اقتصادی فعلی و اثار ناشی از کرونا، پیشنهاد می‌گردد بمنظور حفظ توازن بخش خصوصی و عمومی در استفاده از این اسناد و  در جهت حفظ توان مالی بخش خصوصی و رفع مشکلات کمبود نقدینگی آن‌ها ناشی از فزونی بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در سال‌های اخیر، در بودجه سال 1400 بند مذکور به شرح زیر تغییر یابد:
«دولت از طریق اسناد تسویه خزانه، بدهی‌های قطعی خود به اشخاص حقیقی و حقوقی (تعاونی، خصوصی) و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیاء که در چهارچوب قوانین و مقررات مربوط تا پایان سال 1399 ایجادشده، با مطالبات قطعی معوق دولت از اشخاص مزبور با رعایت تقدم طلب طلبکاران و اولویت اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی تا مبلغ پنجاه‌هزار میلیارد ریال به‌صورت جمعی ـ خرجی تسویه کند».

دو): از انجا که بخش خصوصی در حال حاضر با مشکلات شدید کمبود نقدینگی ناشی از عدم ایفای به‌موقع تعهدات دولت و رکود اقتصادی ناشی از همه گیری کرونا مواجه است، لذا توجه ویژه به رفع مشکلات این بخش به‌خصوص در سال پایانی فعالیت دولت فعلی امری ضروری است. در این خصوص پیشنهاد می‌گردد در راستای بند 9 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی با هدف پاسخگويي به نيازهاي اقتصاد ملي، ايجاد ثبات در اقتصاد ملي و پيشگامي در تقويت بخش واقعي، بخش 1-2 از بند (و) تبصره 5 لایحه بودجه سال 1400 به شرح زیر تغییر یابد:
«حداقل تهاتر بدهی از طریق اسناد (اوراق) تسویه خزانه برای اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و تعاونی هفتاد درصد (70%) مبلغ مانده فوق‌الذکر است و باقی‌مانده آن جهت تهاتر بدهی‌های نهادهای عمومی غیردولتی، بانک‌ها و شرکت‌های دولتی تابعه وزارتخانه‌ها (صرفاً بابت یارانه قیمت‌های تکلیفی)، شرکت‌های آب و فاضلاب استانی و شرکت ملی نفت ایران با اولویت مطالبات حسابرسی شده و قطعی سازمان تأمین اجتماعی به مصرف می‌رسد.»

2-پیشنهاد جهت تأمین مالی طرح‌های زیربنایی با استفاده از بازار پول و سرمایه

یک) در تبصره 19 لایحه بودجه سال 1400 به مشارکت بخش خصوصی در ساخت و احداث طرح‌های زیربنایی جدید و نیمه‌تمام، اشاره‌شده است. در این تبصره به امکان استفاده بخش خصوصی از بازارهای پولی اشاره‌شده است. لیکن در حال حاضر پرداخت تسهیلات به شرکت پروژه¬های ایجادی توسط شبکه بانکی به علت عدم وجود سوابق اعتباری و گردش مالی، امکان‌پذیر نیست و موجودیت این شرکت‌ها به‌عنوان شخص حقوقی واجد شرایط دریافت تسهیلات موردتردید است، لذا پیشنهاد می‌گردد در راستای بند 3 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی با هدف تقويت رقابت‌پذيري اقتصاد در بودجه سال 1400 عبارت زیر به‌صورت یک‌بند به تبصره 19 اضافه شود:

«بانک مرکزی مکلف است به‌منظور استفاده حداکثری بخش خصوصی از ظرفیت‌های بازارهای مالی جهت تأمین مالی طرح‌های موضوع این ماده، آیین‌نامه ارائه تسهیلات بانکی به پروژه‌های مشارکت عمومی –خصوصی را تهیه و جهت اجرا به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری ابلاغ نماید».

دو) مطابق بند الف تبصره 4 لایحه بودجه سال 1400 به بانکهای تجاری و تخصصی اجازه داده می شود در سال 1400 از محل منابع در اختیار نسبت به اعطای تسهیلات ارزی ـ ریالی اقدام نمایند. جهت تشویق و حمایت بانک‌های تجاری و تخصصی در اعطای تسهیلات ارزی- ریالی از محل منابع در اختیار و به‌منظور پوشش ریسک تسهیلات اعطایی از سوی بانک‌های تجاری و تخصصی، پیشنهاد می‌گردد در قانون بودجه 1400، جزء 2 بند الف تبصره 4 به شرح زیر اصلاح شود:

«طرحهای توسعه ای و زیربنایی سازمان های توسعه ای بخش صنعت و معدن و بخش برق با مشارکت حداقل پنجاه ویک درصدی (۵۱%) بخشهای خصوصی و تعاونی با اولویت مناطق محروم و کمترتوسعه یافته براساس مزیتهای منطقه ای و دریافت بیمه تسهیلات و یا رهن دارایی‌های پروژه به عنوان تضامین قابل قبول».

3-پیشنهاد جهت واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به بخش غیردولتی

طبق تبصره ۱۹ لایحه بودجه 1400، دستگاه‌های اجرائی مکلف‌اند در اجرای ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، از محل منابع بودجه کل کشور و دارایی‌های خود تمهیدات لازم را برای اجرای طرح‌های جدید، نیمه‌تمام و آماده بهره‌برداری و در حال بهره‌برداری اعم از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با منابع عمومی و اختصاصی و طرح‌های شرکت‌های دولتی با منابع داخلی از طریق انعقاد قرارداد در قالب ماده فوق با بخش‌های خصوصی، تعاونی و شهرداری¬ها و دهیاری¬ها با اولویت بخش‌های خصوصی و تعاونی فراهم کنند. همچنین در بند 9 این تبصره دستگاه اجرائی با اخذ موافقت سازمان برنامه‌وبودجه کشور و رعایت مقررات ذی‌ربط، مجاز به تغییر کاربری اصلی طرح (پروژه) هایی شده است که با تغییر شرایط، توجیه اولیه خود را ازدست‌داده‌اند شده است امکان‌پذیر می‌باشد.

در تعدادی از شهرها و روستاها، به‌ویژه بافت مرکزی شهر تهران، بیش از 30 درصد شبکه‌های برق کشور فرسوده شده است و بهینه‌سازی و نوسازی آن با توجه به شرایط اقتصادی برق ممکن نیست و بیم آن می‌رود که حادثه‌ای کوچک، ناشی از فرسودگی و عمر زیاد تجهیزات با توجه به مصرف بالای برق، به‌ویژه در کلان‌شهرها، به خاموشی گسترده و سراسری در کشور منجر شده و امنیت ملی را نیز به مخاطره اندازد. در ارائه گزارش این مخاطره توسط وزارت محترم نیرو، مقام معظم رهبری نیز به اهمیت و ضرورت این نوسازی‌ها تأکید فرموده‌اند. لذا پیشنهاد می‌گردد ذیل این تبصره، (مشابه بند د تبصره 9 بودجه 1399) بندی به شرح زیر اضافه شود:

«با توجه به اهمیت نوسازی شبکه فرسوده برق کشور، به وزارت نیرو اجازه داده می‌شود با رعایت ملاحظات امنیتی شبکه، از محل ساماندهی، بهینه‌سازی و تغییر کاربری بخشی از املاک و دارایی‌های خود و احداث، بازسازی و بهره‌برداری از آن‌ها با مشارکت اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی، نسبت به تأمین مالی طرح‌های نوسازی شبکه فرسوده برق کشور اقدام نماید. تغییر کاربری موضوع این بند به ترتیب به پیشنهاد شرکت توانیر و وزارت نیرو و تصویب کمیسیون ماده (۵) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 22/۱۲/1351 با اصلاحات و الحاقات بعدی صورت می‌گیرد و از پرداخت کلیه عوارض شامل تغییر کاربری، نقل‌وانتقال املاک، اخذ گواهی بهره‌برداری، احداث، تخریب، بازسازی و سایر عوارض شهرداری معاف می‌باشد».

4-پیشنهاد جهت تأمین مالی انرژی‌های تجدید‌پذیر

یک) در بند ج، تبصره 6 لایحه بودجه 1400، عوارض موضوع ماده (۵) قانون حمایت از صنعت برق کشور مصوب 10/۸/1394 به میزان ده درصد (۱۰%) مبلغ برق مصرفی در سقف نوزده هزار و هشتصد میلیارد (19.800.000.000.000) ریال تعیین‌شده است.
با توجه به افزایش نرخ ارز و ضرورت تعدیل در قراردادهای خرید تضمینی برق تجدیدپذیر که در سال‌های گذشته منعقدشده است و لزوم افزایش ظرفیت فعلی نیروگاه‌های تجدیدپذیر و این میزان پاسخگوی اهداف تعیین‌شده در این بخش نخواهد بود؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود با افزایش عوارض برق مصرفی، سقف اعتبار این بخش به میزان سی‌وسه هزار میلیارد ریال افزایش یافته و سهم سازمان انرژی‌های تجدیدپذیر و بهره‌وری برق به میزان 70 درصد و سهم شرکت توانیر به میزان 30 درصد از بودجه تعیین گردد. بر این اساس متن زیر برای اصلاح  بند ج، تبصره 6 لایحه بودجه 1400پیشنهاد می‌گردد:

«عوارض موضوع ماده (5) قانون حمایت از صنعت برق کشور مصوب 10/8/1394 به میزان پانزده درصد (15%) مبلغ برق مصرفی در سقف سی‌ و سه هزار میلیارد (33.000.000.000.000) ریال تعیین می‌شود و مشترکان برق روستایی و عشایري مجاز و برق چاه‌های کشاورزي مجاز از شمول حکم این بند معاف می‌باشند. منابع حاصله به‌صورت کامل تا سقف نه هزار و نهصد میلیارد (9.900.000.000.000) ریال به حساب شرکت توانیر نزد خزانه‌داری کل کشور و تا سقف بیست و سه هزار و یک صد میلیارد (23.100.000.000.000) ریال به حساب ساتبا نزد خزانه‌داری کل کشور واریز می‌شود تا پس از مبادله موافقت‌نامه با سازمان برنامه‌وبودجه کشور به ترتیب صرف حمایت از توسعه و نگهداري شبکه‌های برق روستایی و تولید برق تجدیدپذیر و پاك شود».

دو) در سال‌های گذشته بخش انرژی‌های تجدیدپذیر به دلیل سیاست‌های یارانه‌ای بخش انرژی نتوانسته است به میزان مورد انتظار رشد یابد. به‌عنوان مثال مصوبه هیات وزیران در سال 1395 برای الزام سازمان‌های دولتی جهت تامین 20% از برق مصرفی خود از انرژی‌های تجدیدپذیر، بدلیل وضعیت نابسامان اعتبارات این دستگاه‌ها عملا اجرا نشد. در نقطه مقابل چنانچه سیاست‌های تامین انرژی بخش‌های مولد و صنایع پربازده، اصلاح شود زمینه رشد این بخش بدون تحمیل هزینه‌های مضاعف به منابع دولتی، فراهم می‌شود؛ بنابراین بمنظور توسعه صنایع انرژی‌های تجدیدپذیر با استفاده از منابع خوداتکا صنعتی، پیشنهاد می‌گردد بند زیر در تبصره 15 لایحه بودجه سال 1400 به شرح زیر اضافه گردد:

«کلیه صنايع بزرگ خصوصی، دولتی و تعاونی و عمومی با قدرت مصرفی بیش از پنج (5) مگاوات مکلف می‌باشند معادل یک (1) درصد از انرژی برق مصرفی سالانه خود را از طریق احداث نیروگاه‌های تجديدپذير تامين نمايند. وزارت نيرو مجاز است در صورت عدم ایجاد نیروگاه تجدیدپذیر در صنایع بزرگ به میزان تعیین‌شده، از نیمه دوم سال 1400 معادل یک درصد از برق مصرفي اين صنايع را با تعرفه برق تجديدپذير محاسبه نموده و منابع حاصل را صرف پرداخت یارانه سود تسهیلات و کمک بلاعوض جهت ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز توسعه صنایع انرژی تجدید‌پذیر از جمله آزمایشگاه‌های مرجع، حمایت از بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس و خرید برق تجدیدپذیر نماید. آیین‌نامه اجرایی این بند حداکثر سه ماه پس از تصویب و ابلاغ قانون بودجه، توسط وزارت نیرو تهیه و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید».

5-پیشنهاد جهت رفع مشکل قراردادهای متوقف پیمانکاران و سازندگان نیرو

پیمانکاران فعال در صنعت برق به هنگام عقد قرارداد تا حدودی ریسک‌های افزایش هزینه‌های ایفای تعهدات را پیش‌بینی کرده و در حد قابل قبولی در مبالغ قراردادی خود منعکس می‌کنند. لیکن، در سال ۱۳۹۷ و بخصوص در سال 1399، افزایش نرخ ارز، حقوق و دستمزد و افزایش بهای فلزات اساسی موجب شده که پیمانکاران فعال در حوزه صنعت برق قادر به ادامه فعالیت و ایفای تعهدات خود در قبال صنعت برق نباشند. در چنین شرایطی پیمانکاران با تهیه لایحه‌ای درخواست تجدیدنظر در مفاد قراردادی خود تسلیم کارفرما می‌کند و در صورت عدم امکان رسیدگی به آن وفق ضابطه مندرج در مفاد تبصره «۲» ماده‌واحده اصلاحیه تبصره «۸۰» قانون بودجه سال ۱۳۵۶ مصوب شورای انقلاب جمهوری اسلامی مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۵۸،‌ شورای عالی فنی مکلف به رسیدگی آن‌ها می‌شود. با توجه به تحولات اقتصادی طی سالیان گذشته، عملاً تمامی لوایح اعتراضی پیمانکاران به شورای عالی فنی احاله شده که با توجه کثرت موارد ارجاعی، این شورا قادر به پاسخگویی و رسیدگی به آن‌ها نیست. ازاین‌رو رسیدگی به درخواست‌ها به درازا کشیده شده و عملاً نتایج رسیدگی‌ها از حیز انتفاع می‌افتد.

گفتنی است پس از جهش ارزی سال ۱۳۹۷ تا 1399 و افزایش بهای فلزات اساسی و مواد اولیه موردی نیاز صنعت برق بر حجم لوایح اعتراضی که به شورای عالی فنی ارجاع شده افزایش چشمگیری کرده است. بطوریکه اکنون بیش از ۱۰۰۰ قرارداد پیمانکاری در صنعت برق به ارزش بالغ بر ۳۰ هزار میلیارد ریال متوقف‌شده و در انتظار رسیدگی به درخواست‌ها است. تداوم این شرایط موجب افزایش هزینه‌های اجرای پروژه‌ها به دلیل طولانی شدن زمان رسیدگی، نابودی شرکت‌های پیمانکاری متخصص در صنعت برق، افزایش چشمگیر بیکاری خواهد شد. لذا به‌منظور بهبود فضای کسب‌وکار، حفظ و اشتغال پیشنهاد ذیل که ابقا و اصلاح تبصره «۲» ماده‌واحده اصلاحیه تبصره «۸۰» قانون بودجه سال ۱۳۵۶ مصوب شورای انقلاب جمهوری اسلامی مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۵۸ است، ارائه می‌شود. متن زیر جهت الحاق به تبصره 15 لایحه بودجه سال 1400 پیشنهاد  می‌گردد:

«جهت رسیدگی به آن دسته از قراردادهای حوزه نیرو که با تشخیص وزیر بحرانی تشخیص داده می‌شود، شورای عالی فنی مندرج در بند «ج» در قانون اصلاحیه تبصره «۸۰» قانون بودجه سال ۱۳۵۶ مصوب شورای انقلاب جمهوری اسلامی مورخ ۰۳/۱۱/۱۳۵۸ مجاز است بخشی از اختیارات خود را حسب موضوع به وزارت نیرو تفویض نماید.»

پیوست یک 
پیوست دو 
پیوست سه