انتظارات بخش خصوصی صنعت برق از دولت سیزدهم

«سندیکای صنعت برق ایران» به عنوان بزرگترین نهاد صنفی فراگیر و ملی بخش خصوصی صنعت برق، با اتکاء به مستندات و نظرات خبرگان صنعت، گزارش کارشناسی از اهم چالش‌های صنعت برق و راهکارهای توسعه آن را جهت ارائه به دولت سیزدهم تدوین کرده است.

تاریخ : ۱۴۰۰/۰۳/۲۲

صنعت برق ایران از آغاز روند توسعه داخلی آن تا رسیدن به بالاترین سهم صادرات خدمات فنی و مهندسی کشور، یکی از بخش‌های استراتژیک اقتصادی کشور بوده است که نه‌تنها زیرساخت رشد اقتصادی کشور را فراهم کرده، بلکه با شکل‌دهی به همکارهای بخش عمومی‌‌-‌خصوصی در احداث تأسیسات نیروگاهی و شبکه برق، پیشتاز بسیاری از سازوکارهای نوآورانه در حکمرانی صنعتی و توسعه‌ای کشور بوده است. صنعت برق علی‌رغم این گذشته افتخارآمیز در مشارکت بخش خصوصی و دولتی، بیش از یک دهه است که با چالش‌های اساسی و بنیادینی مواجه شده ‌است که نه‌تنها از رشد پرشتاب گذشته جامانده‌است بلکه با رکود مستمر داخلی و از دست دادن ظرفیت‌های رقابتی خود در بازارهای جهانی مواجه شده‌است، به‌نحوی‌که شاهد «بروز خاموشی‌های متعدد در زمستان و تابستان»، «انباشت چندین هزار میلیارد تومانی بدهی به بخش خصوصی» و «توقف بسیاری از طرح‌های توسعه‌ای» می‌باشیم. در طول سال‌های اخیر اگرچه اقداماتی از جمله تصویب قانون حمایت از صنعت برق صورت پذیرفته و بخشی از مشکلات مالی این صنعت از طریق تهاتر دیون وزارت نیرو با واگذاری دارایی‌ها و بدهی‌های مالیاتی برطرف شده است اما به دلیل عدم اصلاح ساختاری و بنیادی، ابر چالش صنعت برق از میان نرفته و همچنان مانع رشد و جهش آن شده است.

از این رو، انتظار می‌رود دولت محترم آینده «اصلاح ساختاری و نهادی صنعت برق و انرژی» را به‌عنوان یک «هدف ملی» دنبال کند و همه ظرفیت‌های اجرایی خود را برای توسعه و جهش این صنعت زیربنایی بکار گیرد. در این راستا «سندیکای صنعت برق ایران» به عنوان بزرگترین نهاد صنفی فراگیر و ملی بخش خصوصی صنعت برق، با اتکاء به مستندات و نظرات خبرگان صنعت، گزارش کارشناسی از اهم چالش‌های صنعت برق و راهکارهای توسعه آن تدوین کرده است. امید است رئیس‌جمهور آینده موضوعات مطروح در این گزارش را در دستور کار دولت قرار داده و در جهت حل مسائل، زمینه مشارکت حداکثری و نظام‌مند نهادهای صنفی و تخصصی کشور را فراهم کند.

صنعت برق ایران با چالش‌های اساسی مواجه است که چرخه معیوب اقتصاد برق، نظام حقوقی و قراردادی یک‌جانبه و ناکارآمد ، مشکلات زنجیره تأمین و صادرات و مشکلات پایداری شبکه برق در چهار محور اصلی آن بشمار می روند.

چالش‌های اصلی صنعت برق

اگرچه در طول سال‌های اخیر اقداماتی از جمله تصویب قانون حمایت از صنعت برق صورت پذیرفته و بخشی از مشکلات مالی آن از طریق تهاتر دیون وزارت نیرو با واگذاری دارایی‌ها و بدهی‌های مالیاتی برطرف شده اما به دلیل عدم اصلاح ساختاری و نهادی، ابرچالش اصلی صنعت برق از میان نرفته و همچنان مانع رشد و جهش آن شده است. به همین دلیل امروزه اجماع بزرگی بین صاحب‌نظران، دولتمردان و فعالان بخش خصوصی برای رفع ابرچالش اقتصاد برق ایجاد شده است و به‌عنوان مهم‌ترین راهبرد توسعه‌ای صنعت برق، اصلاح اقتصاد این صنعت مطرح می‌باشد. البته اصلاح اقتصاد برق محدود به تغییر قیمت حامل‌های انرژی نبوده و پیش از آن نیازمند اصلاحات ساختاری در نظام قیمت‌گذاری، حقوقی و قراردادی، تأمین مالی و سرمایه‌گذاری و تسویه مطالبات بخش خصوصی است. این اصلاحات باید به شکلی انجام شوند که جریان درآمد و هزینه‌های صنعت برق متوازن شود و سرمایه‌گذاری در این صنعت روند صعودی پیدا کند. در این رابطه ضروری است دولت به عنوان متولی اقتصاد کشور، برای اصلاح اقتصاد این صنعت، اصلاحات نهادی را به شکل پایدار و مؤثری به اجرا درآورد و از آنجا که توسعه صنعت برق نیازمند جذب سرمایه برای تأمین مالی طرح‌های توسعه‌ای است و این منابع از محل منابع عمومی و دولتی قابل تامین نمی‌باشد، ضروری است که با تغییر چارچوب های نهادی و ساز و کارهای حقوقی، زمینه مناسب بکارگیری روش‌های نوین تامین مالی را در صنعت برق فراهم سازد تا سرمایه‌گذار بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در این صنعت، ترغیب شود.

موضوع مهم دیگری که در اقتصاد صنعت برق نیازمند توجه ویژه است تسویه بدهی‌های انباشت شده وزارت نیرو است؛ این بدهی‌ها، علاوه بر آن‌که بخش خصوصی این صنعت را تضعیف کرده، عملاً مانعی برای جذب سرمایه‌های بخش خصوصی به صنعت شده است. ادامه روند فعلی، موجب از دست رفتن ظرفیت‌های ملی تولیدی و صادراتی این صنعت که طی چند دهه به‌دست‌آمده، می‌شود و بیکاری هزاران نفر نیروی شاغل در این شرکت‌ها را به همراه خواهد داشت که می‌تواند عواقب اجتماعی گسترده‌ای در پی ‌داشته باشد. لازم است دولت با ایجاد «انضباط مالی» در وزارت نیرو و اولویت‌دهی به تسویه به‌موقع مطالبات بخش خصوصی، نقش مؤثری در رفع بحران‌های مالی صنعت داشته باشد.

گروه دیگری از معضلات صنعت برق ایران ریشه در رژیم حقوقی و قراردادی آن دارد. به دلیل ساختار اقتصادی و رژیم حقوقی این صنعت، قراردادهای میان کارفرمایان دولتی و پیمانکاران بخش خصوصی، به‌صورت یک‌جانبه تنظیم می‌شود به‌نحوی‌که تمامی زیان‌های ناشی از نوسانات اقتصادی و تغییر قوانین و مقررات را بر بخش خصوصی تحمیل می‌کند. این مسئله موجب توقف تعداد قابل‌توجهی از طرح‌های توسعه‌ای صنعت برق شده که نتیجه آن‌ها، کاهش پایداری شبکه به دلیل ضعف در اجرای طرح‌های بهینه‌سازی و توسعه ظرفیت تولید یا تکمیل خطوط و تجهیزات انتقال و توزیع و درنهایت بروز یا تشدید خاموشی‌هاست.

حل مشکلاتی که در ساختار حقوقی و قراردادی صنعت برق وجود دارد، بیش از هر چیز نیازمند تفکیک حکمرانی از تصدی‌گری، شفافیت و یکپارچه‌سازی ساختار حقوقی وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه آن و شفاف‌سازی نظام حکمرانی شرکت‌های توزیع است. در حال حاضر ملزم کردن شرکت‌های دولتی و دستگاه‌های اجرایی برای تبعیت از یک «قرارداد تیپ» به شکلی که جبران هزینه‌های ناشی از تغییرات اقتصادی را منصفانه بین دو طرف تسهیم کند و موجب وحدت رویه در تمامی قراردادهای فی‌مابین دولت و بخش خصوصی صنعت برق شود، مهم‌ترین مطالبه بخش خصوصی است. به‌علاوه صنعت برق برای تحقق جهش تولید، نیاز دارد از سد قراردادهای متوقفی بگذرد که در ساختار کنونی نظام حقوقی و قراردادی صنعت برق، بلاتکلیف مانده‌اند.

دولت می‌تواند در تعامل با مجلس شورای اسلامی، قوانینی را که مانع اصلاح قراردادها هستند، مانند تبصره 80 قانون بودجه 1356 (اصلاحی 1358) را برای تفویض اختیارات شورای نظام فنی اجرایی به وزیر نیرو، تغییر دهد. بدیهی است این امر تنها درصورتی اجرایی می‌شود که دولت و وزارت نیرو پذیرنده کامل آن باشند. درصورت اصلاح نظام حقوقی و تبعیت کارفرمایان تابعه وزارت نیرو از قرارداد تیپ و تعیین تکلیف قراردادهای متوقف، انگیزه شرکت‌های بخش خصوصی صنعت برق برای سرمایه‌گذاری در این حوزه مجدد افزایش خواهد یافت و به‌تبع آن وزارت نیرو نیز از رکود و انباشت بدهی‌ها خارج شده و رونق به این صنعت بازخواهد گشت.

گروه سوم چالش‌های صنعت برق در بخش ساخت داخل و صادرات است. نباید فراموش کرد که صنعت برقی که امروز با چالش‌های متعددی دست‌به‌گریبان است، تا همین چند سال پیش بزرگ‌ترین صادرکننده خدمات فنی و مهندسی بوده و هنوز نیز سهمی قابل‌توجه در این حوزه دارد. ظرفیت صادرات این صنعت به حدی است که بر اساس چشم‌انداز بیست‌ساله کشور، در سال 1404 ایران علاوه بر تبدیل‌شدن به هاب انرژی منطقه، می‌توانسته به صادرات 17 میلیارد دلاری برسد؛ اما متأسفانه همه این ظرفیت‌ها که در سال 1394 ایران را به صادرات 5/2 میلیارد دلاری خدمات فنی و مهندسی رساند، اکنون به کمتر از یک میلیارد دلار افت کرده است.

گروه چهارم چالش‌های صنعت برق کمبود تولید و فرسودگی شبکه برق است. تأسیسات زیرساختی صنعت برق در تولید، انتقال و توزیع با توجه به حساسیتی که دارند نیازمند برنامه‌های دوره‌ای پایش، نگهداری و تعمیرات هستند. در سال‌های اخیر به دلیل کمبودهای مالی و تحریم‌های بین‌المللی، برنامه‌های نگهداری و تعمیرات با مشکل مواجه شده و درنتیجه طول عمر این تأسیسات دچار افت خواهد شد و در بلندمدت ریسک پایداری شبکه برق را افزایش خواهد داد. توسعه زیرساخت‌ها و تاسیسات برق متناسب با رشد مورد انتظار کشور نیست. بنابر اهداف برنامه ششم اقتصادی انتظار می‌رفت که ظرفیت تولید برق کشور سالانه 5 درصد رشد کند، اما به دلیل محدودیت‌های سرمایه‌گذاری، بطور متوسط سالانه 3 درصد به ظرفیت تولید برق کشور اضافه شده است. همچنین بخش زیادی از شبکه‌های توزیع کشور دچار فرسودگی است و نیاز به نوسازی و بازسازی دارد که بدلیل محدودیت‌های مالی این توسعه صورت نگرفته است. عدم نوسازی موجب بروز تلفات در شبکه برق کشور می‌شود که بدون بازسازی این تلفات قابل کاهش نمی‌باشد . شکل 13روند تلفات شبکه صنعت برق طی سال‌های 1390 الی 1397 را نشان می‌دهد.

صنعت برق ایران برای عبور از چالش‌ها و ایجاد جهش تولید نیازمند ایجاد تغییراتی در چهار محور اصلی اصلاح اقتصاد برق، اصلاح رژیم حقوقی و قراردادی صنعت برق، توسعه ساخت داخل و صادرات، نوسازی شبکه، بهینه‌سازی مصرف، و توسعه تجدیدپذیرها و ظرفیت تولید برق است.

راهبردهای صنعت برق

امروز صنعت برق ایران در شرایط حساسی قرارگرفته که اگر اجماع ملی برای رفع چالش‌های آن شکل نگیرد ظرفیت‌های خود را به شکل بازگشت‌ناپذیری از دست خواهد داد و مجبور خواهد شد همچون سال‌های پیش از انقلاب اسلامی، برای رفع نیازهای خود و ساخت‌وساز طرح‌های زیرساختی از مستشاران و شرکت‌های خارجی طلب یاری کند و خوداتکایی که به‌واسطه مجاهدت چند دهه مدیران و متخصصان این صنعت ایجاد شده است، از دست برود. لذا انتظار می‌رود دولت «اصلاح ساختاری و بنیادی صنعت برق و انرژی» را به‌عنوان یک «هدف ملی» طرح کند و همه ظرفیت‌های اجرایی خود را برای توسعه صنعت برق و ایجاد جهش آن بکار گیرد و به این ترتیب چشم‌اندازی که برای این صنعت به‌عنوان «پیشران صادرات اقتصاد دانش‌بنیان کشور» ترسیم شده است، محقق کند.

خلاصه انتظارات و مطالبات بخش خصوصی و صنعتی از ریاست جمهوری و دولت سیزدهم در حوزه صنعت برق انرژی آن است که دولت محترم آینده این موارد را که حاصل خرد جمعی متخصصان صنعت برق در دهه گذشته است، در دستور کار خود قرار دهد و با مشارکت‌دهی فعالان این بخش، امکان هم‌افزایی بین دولت و صنعت را برای رفع موانع و توسعه زیرساخت‌های صنعت برق فراهم کند.