سندیکای صنعت برق ایران در گزارشی با بررسی چالش‌ها و راهبردهای صنعت برق ایران، انتظارات فعالان بخش خصوصی صنعت برق از مجلس یازدهم را ارائه داده است.
وزیر نیرو آخرین روز تیر‌ماه امسال از بررسی شیوه‌های بهره‌گیری از مجلس برای کمک به صنعت برق خبر داد. آسیب‌شناسی‌ها نشان می‌دهد صنعت برق کشور این روزها با چالش‌های عدیده‌ای مواجه است که مهم‌ترین آنها در چهار محور اصلی «چرخه معیوب اقتصاد برق»، «نظام حقوقی و قراردادی یکجانبه و ناکارآمد»، «مشکلات زنجیره تامین و صادرات»، «مشکلات پایداری شبکه برق» طبقه‌بندی می‌شود. حال این سوال مطرح است که با توجه به درخواست وزیر، مجلس تازه روی کار آمده یازدهم باید چه مسیرهایی را برای حل چالش‌های اساسی صنعت برق دنبال کند؟ سندیکای صنعت برق ایران در گزارشی با بررسی چالش‌ها و راهبردهای صنعت برق ایران، انتظارات فعالان بخش خصوصی صنعت برق از مجلس یازدهم را ارائه داده است. صنعت برق ایران با چالش‌های اساسی مواجه است که در چهار محور اصلی ۱- چرخه معیوب اقتصاد برق ۲- نظام حقوقی و قراردادی یکجانبه و ناکارآمد ۳- مشکلات زنجیره تامین و صادرات ۴- مشکلات پایداری شبکه برق طبقه‌بندی می‌شوند. در ادامه چالش‌های صنعت برق و مسائل مرتبط با هر یک بیان می‌شود.
چرخه معیوب اقتصاد برق
صنعت برق دچار یک چرخه معیوب اقتصادی شده به‌طوری‌که قیمت‌گذاری نادرست منجر به عدم توازن درآمدها و هزینه شده و این عدم توازن به کسری بودجه دولت و انباشت بدهی منجر شده و در اثر آن روند سرمایه‌گذاری از سال ۱۳۸۷ نزولی شده و به ۵۹/ ۱ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۶ رسیده است. این چالش در سه محور قیمت‌گذاری، کسری بودجه و کاهش سرمایه‌گذاری مورد بررسی قرار گرفته است.
قیمت‌گذاری: قیمت‌گذاری برق در یک فرآیند غیرشفاف اقتصادی و براساس چانه‌زنی بین ذی‌نفعان و گروه‌های مختلف انجام می‌شود و در حال حاضر متوسط قیمت فروش برق ۸۰۱ ریال است.
کسری بودجه: بر اثر ساز و کار غیراقتصادی و غیرشفاف قیمت‌گذاری تکلیفی، درآمدهای صنعت برق کمتر از هزینه‌های واقعی آن است در نتیجه سالانه نزدیک به ۵ هزار میلیارد تومان کسری بودجه ایجاد می‌شود.
کاهش سرمایه‌گذاری: به‌دلیل غیراقتصادی شدن جریان مالی صنعت برق، سرمایه‌گذاران بخش خصوصی تمایلی به سرمایه‌گذاری در این صنعت ندارند و بخش دولتی نیز منابع کافی برای سرمایه‌گذاری در این بخش ندارد، در نتیجه روند سرمایه‌گذاری در صنعت برق کاهش یافته و اهداف توسعه برنامه ششم محقق نشده است.
نظام حقوقی و قراردادی یکجانبه و ناکارآمد
رژیم حقوقی حاکم بر قراردادهای بین وزارت نیرو و بخش خصوصی به‌صورت یکجانبه بوده و تمامی زیان‌های ناشی از تغییرات محیطی (مانند افزایش نرخ ارز، تحریم‌ها و...) را بر بخش خصوصی تحمیل می‌کند.
عدم تعدیل قراردادها: قراردادهای بین شرکت‌های تابعه وزارت نیرو و بخش خصوصی فاقد هرگونه تعدیل متناسب با تغییرات قیمت نهاده‌های اصلی تولید است که متاثر از نرخ ارز و مواد اولیه صنایع بالادستی (فلزات) است. در نتیجه با تغییر شدید هزینه این نهاده‌ها (تغییر ۱۰۰ تا ۳۰۰ درصدی قیمت مواد و مصالح مصرفی)، قیمت تمام شده محصول افزایش می‌یابد و بدون تعدیل قرارداد، زیان زیادی را بر بخش تولیدی تحمیل می‌کند.
توقف قراردادها: جهش ۲۰۰ تا ۳۰۰ درصدی نرخ ارز در سال‌های ۱۳۹۳ و ۱۳۹۷ منجر به افزایش هزینه نهاده‌های تولید بین دو تا سه برابر شد در نتیجه با توجه به عدم تعدیل و جبران این تغییرات توسط کارفرمایان، امکان ادامه فعالیت پروژه نبوده و منجر به توقف قراردادها شد. در این دو دوره بیش از ۴۰۰ پروژه به ارزش ۳ هزار میلیارد تومان متوقف شد.
انباشت بدهی به بخش خصوصی: از آنجا که شرکت‌های وزارت نیرو در تامین نقدینگی خود دچار مشکل هستند و به‌دلیل آنکه در پرداخت دیون معوقه خود به بخش خصوصی هیچ نوع جرایمی را متحمل نمی‌شوند در نتیجه در تمامی قراردادها، شرکت‌های وزارت نیرو، مطالبات بخش‌خصوصی را با دیرکرد پرداخت می‌کنند. این دیرکرد منجر به از دست رفتن توان مالی بخش خصوصی می‌شود. در حال حاضر بدهی شرکت‌های تابعه وزارت نیرو به بخش خصوصی حدود هزار میلیارد تومان است.
مشکلات زنجیره تامین و صادرات
یکی از چالش‌های صنعت برق چالش زنجیره تامین و صادرات است که در سه محور «چالش دسترسی به مواد اولیه از صنایع بالادستی و واردات کالاهای واسطه‌ای»، «توسعه فناوری و خرید ساخت داخل» و «کاهش صادرات تجهیزات و خدمات مهندسی» مورد بررسی قرار گرفته است.
چالش‌دسترسی به مواد اولیه از صنایع بالادستی و واردات کالاهای واسطه‌ای: صنایع تولیدی پایین‌دستی (مانند سازندگان سیم و کابل، دکل‌های فشار قوی، یراق‌آلات انتقال و توزیع)، به‌واسطه سیاست‌های تجاری و مالی حاکم بر اقتصاد کشور و فشارهای ناشی از تحریم‌ها، در دسترسی به مواد اولیه شامل فلزات اساسی از صنایع بالادستی و واردات کالاهای واسطه‌ای دچار تنگنای شدید مالی هستند و عموما سوداگران بازارهای مالی با خرید و فروش فلزات، دسترسی تولیدکنندگان را به مواد اولیه دچار اختلال کرده‌اند. این موضوع هزینه تولید کالا و تجهیزات را افزایش داده و فعالیت واحدهای تولیدی مختل یا متوقف شده است. توسعه فناوری و خرید ساخت داخل: صنعت برق از صنایع با فناوری بالا و دانش‌بنیان محسوب می‌شود بنابراین اکتساب و توسعه فناوری و دسترسی به آزمایشگاه‌های مرجع برای حفظ استانداردها از نیازهای اساسی صنعت است که در سال‌های اخیر به‌دلیل تحریم‌ها از یکسو و کمبود منابع مالی برای انجام تحقیق و توسعه و تجاری‌سازی از سوی دیگر این صنعت را دچار اختلال کرده است. از سوی دیگر تمایل به خرید از خارج، دسترسی به بازار را برای شرکت‌های فناور و دانش‌بنیان این صنعت با مشکل مواجه کرده است. به‌طوری‌که سالانه حدود ۳/ ۱ میلیارد دلار واردات تجهیزات انجام می‌شود که بخش عمده آن قابلیت تولید و ساخت داخل دارد.
کاهش صادرات تجهیزات و خدمات مهندسی: صادرات کالا و خدمات مهندسی برق در سال‌های اخیر کاهش یافته است. مشکلات متعددی از جمله «عدم ثبات در مقررات حاکم بر صادرات و واردات» و «مشکلات ناشی از تحریم از قبیل (هزینه‌های بالای مبادلات مالی و جابه‌جایی ارزهای حاصل از صادرات از خارج به داخل کشور و محدودیت صدور ضمانت‌نامه بانکی بین‌المللی برای شرکت در مناقصات بین‌المللی)» و فقدان «دیپلماسی تجاری موثر برای حمایت از صادرکنندگان ایرانی در کشورهای هدف» تاثیر‌گذار بوده‌اند.
مشکلات پایداری شبکه برق
موضوعات مورد بررسی در بخش مشکلات پایداری شبکه شامل: پایش، نگهداری و تعمیرات تاسیسات، تلفات تولید و شبکه برق و الگوی مصرف برق است.
پایش، نگهداری و تعمیرات تاسیسات: تاسیسات زیرساختی صنعت برق در تولید، انتقال و توزیع با توجه به حساسیتی که دارند نیازمند برنامه‌های دوره‌ای پایش، نگهداری و تعمیرات هستند. در سال‌های اخیر به‌دلیل کمبودهای مالی و تحریم‌های بین‌المللی، برنامه‌های نگهداری و تعمیرات با مشکل مواجه شده و در نتیجه طول عمر این تاسیسات دچار افت خواهد شد و در بلندمدت ریسک پایداری شبکه برق را افزایش خواهد داد.
تلفات تولید و شبکه برق: از جمله چالش‌های صنعت برق ایران، نرخ بالای تلفات برق است. در بخش تولید بازدهی نیروگاهی با توجه به عمر ناوگان از استانداردهای بین‌المللی پایین‌تر است و نیازمند اجرای طرح‌های بهینه‌سازی است. در بخش انتقال و به‌ویژه بخش توزیع نیز، تلفات شبکه (تلفات ناشی از مسائل فنی و غیر‌فنی) بالا است.
الگوی مصرف برق: یکی از چالش‌های کلیدی صنعت برق اتلاف برق به‌واسطه الگوی ناصحیح مصرف توسط مشترکان برق است. این الگوی مصرف منجر به رشد تقاضای برق بیش از مقدار اقتصادی مورد نیاز است، این در حالی است که با تغییر الگوی مصرف و استفاده بهینه و اقتصادی از منابع برق، رشد تقاضای برق متناسب با نرخ رشد توسعه زیرساخت‌های برق خواهد شد.
راهبردهای صنعت برق
صنعت برق ایران برای عبور از چالش‌ها و ایجاد جهش تولید نیازمند ایجاد تغییراتی در سه محور اصلی است: ۱- اصلاح اقتصاد برق ۲- اصلاح رژیم حقوقی و قراردادی صنعت برق ۳- توسعه ساخت داخل و صادرات. در ادامه این راهبردها توصیف شده است.
اصلاح اقتصاد برق
در اصلاح اقتصاد برق باید موضوعات اصلاح نظام قیمت‌گذاری، تامین مالی سرمایه‌گذاری و تسویه مطالبات بخش خصوصی مورد بررسی قرار گیرد.
اصلاح نظام قیمت‌گذاری: نظام قیمت‌گذاری صنعت برق نیازمند اصلاحاتی است که بتواند در جریان درآمد و هزینه‌های آن توازن و تعادل برقرار سازد. برای این منظور لازم است در کوتاه‌مدت و بلندمدت اصلاحاتی صورت پذیرد. در کوتاه‌مدت برای جبران هزینه‌های تمام‌شده برق، متوسط قیمت فروش برق با شیب تدریجی به میزانی بیش از نرخ تورم سالانه افزایش پیدا کند. این تغییر با توجه به نظام چندنرخی تعرفه‌گذاری فعلی می‌تواند به نحوی باشد که کمترین اثر را بر اقشار کم‌مصرف و دهک‌های پایین داشته باشد و هزینه بیشتری از مشترکان پرمصرف دریافت کند. همچنین در بخش کشاورزی و صنعتی نیز شیب تغییرات باید به نحوی باشد که کمترین اثر تورمی را داشته باشد و سازوکارهایی مانند بازار صرفه‌جویی برق را فراهم سازد که مشترکانی که مصرف بهینه دارند، بتوانند میزان صرفه‌جویی را با مشترکان پرمصرف مبادله کنند. در بلندمدت لازم است نهاد تنظیم مقررات‌بخشی برق برای تعیین نظام قیمت‌گذاری برق مستقل از وزارت نیرو تشکیل شود و نظام تعرفه‌گذاری برق به‌طور اساسی متناسب با شرایط اقتصادی امروز کشور اصلاح شود. برای پیاده‌سازی این موضوع نیازمند آن است که طرح تشکیل نهاد تنظیم مقررات بخشی برق که هم‌اکنون در مجلس و دولت مطرح است هرچه سریع‌تر تشکیل شود.
تامین مالی سرمایه‌گذاری: سرمایه‌گذاری در صنعت برق نیاز به تامین مالی از منابع متعددی دارد که برای تحریک آنها لازم است، محرک سرمایه‌گذاری کشور فعال شود. استفاده از تسهیلات صندوق توسعه ملی، مکانیزمی است که می‌تواند بخش‌های دیگر سرمایه‌گذاری را نیز با خود همراه کند. برای این منظور پیشنهاد می‌شود که فهرستی از طرح‌های اولویت‌دار سرمایه‌گذاری جدید و نوسازی صنعت برق با سقف ۳ میلیارد دلار با تاکید بر تقویت سرمایه‌گذاری در بخش تولید برق، انتقال و توزیع برق، با همکاری پژوهشگاه نیرو و سازمان برنامه و بودجه، اتاق بازرگانی و سندیکای صنعت برق تهیه و نسبت به تخصیص منابع موردنیاز ارزی و ریالی آن از طریق منابع صندوق توسعه ملی، فروش اوراق مشارکت و منابع بانکی اقدام شود.
تسویه مطالبات بخش خصوصی: بخش خصوصی صنعت برق همواره مطالبات مالی معوقه‌ای از وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه داشته است که همواره با تاخیرهای طولانی پرداخت شده است. این تاخیرهای طولانی مدت، در شرایطی که ارزش پول ملی سیر نزولی داشته و تورم در حال افزایش است، فعالان بخش خصوصی را با چالش‌های جدی برای پرداخت تعهدات خود به‌ویژه حقوق کارکنان و نیروهای شاغل در این بنگاه‌های اقتصادی مواجه کرده است. آنچه موجب نگرانی جدی است، معوق ماندن مطالبات بخش خصوصی از شرکت‌های تابعه وزارت نیرو و شرکت توانیر است که منجر به تعطیلی و ورشکستگی سازندگان و پیمانکاران صنعت برق شده و بحران ناشی از این روند می‌تواند ابعاد اجتماعی گسترده‌ای در بین کارگران و کارکنان شرکت‌ها که عمدتا حقوق و دستمزد چند ماه خود را دریافت نکرده‌اند ایجاد کند. بنابراین انتظار می‌رود تمهیدات لازم برای تسریع در پرداخت مطالبات معوق مانده بخش خصوصی اتخاذ شود.
اصلاح رژیم حقوقی و نظام قراردادی صنعت برق
در اصلاح رژیم حقوقی و نظام قراردادی صنعت برق موضوعات مورد بررسی عبارتند از: اصلاح رژیم حقوقی صنعت برق، اجرای قرارداد تیپ بین دولتی و بخش خصوصی و حل معضل قراردادهای نیمه تمام.
اصلاح رژیم حقوقی صنعت برق: رژیم حقوقی حاکم بر صنعت برق، یکپارچه، شفاف و منصفانه نیست. این رژیم حقوقی نیازمند اصلاح در چند محور اصلی است.
تفکیک حکمرانی از تصدی‌گری: در حال حاضر وزارت نیرو برای حل مسائل تصدی‌گری و عملیاتی از اختیارات حکمرانی به نفع شرکت‌های تابعه استفاده می‌کند. باید بخش حکمرانی و مقررات‌گذاری از بخش عملیاتی و تصدی‌گری مستقل شود.
شفافیت و یکپارچه‌سازی: رژیم حقوقی صنعت برق فاقد شفافیت و یکپارچگی است و به‌صورت اقتضایی مقررات را تغییر و تفسیر می‌کند. لازم است این رژیم حقوقی به نحوی اصلاح شود که یکپارچگی و شفافیت (اصول حکمرانی خوب) درآن رعایت شود. همچنین نظام حکمرانی شرکت‌های شبه دولتی (شرکت‌های توزیع) مشخص و نسبت آن با دولت و بخش خصوصی تعیین شود.
اجرای قرارداد تیپ بین بخش دولتی و بخش خصوصی: لازم است با کسب نظر از بخش خصوصی و اصلاح قرارداد تیپ، شرایط تعدیل و تمامی ریسک‌ها در قراردادها پیش‌بینی شود و به نسبت منصفانه‌ای این ریسک‌ها بین طرفین تسهیم شود و دولت مکلف شود دیون خود به بخش خصوصی صنعت برق در طرح‌های عمرانی و توسعه‌ای را از اعتبارات و منابع حاصله با تقبل خسارت تاخیر در تادیه و به‌صورت نقدی پرداخت کند.
حل معضل قراردادهای نیمه‌تمام: در سطوح میانی وزارت نیرو به‌عنوان متولی صنعت برق، اراده عملی برای حل معضل قراردادهای تیپ دیده نمی‌شود و همچنان با اجتناب پاز ذیرش مخاطرات متناسب با شرایط امروز کشور، دچار بی‌عملی شده و اقدام موثری برای حل بحران قراردادهای متوقف صورت نمی‌گیرد. در این شرایط تنها راهکار باقی‌مانده، مداخله مستقیم شورای عالی نظام فنی یا تفویض اختیارات آن به وزیر نیرو برای حل معضل قراردادهای نیمه‌تمام است. انتظار می‌رود برای جلوگیری از تطویل فرآیند رسیدگی به این قراردادها تمهیدات لازم برای رفع چالش‌های قراردادهای متوقف صنعت برق اتخاذ شود.
توسعه ساخت داخل و صادرات
خرید محصولات ساخت داخل و دانش‌بنیان‌ها: لازم است با نظارت حداکثری بر تمامی نهادها برای تحقق قانون حداکثر استفاده از توان تولید و خدماتی کشور و حمایت از تولید صورت گیرد و از واردات کالاهای دارای مشابه داخلی به‌ویژه کالاهای دانش‌بنیان با قاطعیت جلوگیری شود. همچنین در صورت فراهم نبودن شرایط اخذ تایپ تست خارجی برای شرکت‌های تولیدکننده داخلی، به‌دلیل تحریم‌های بین‌المللی، به تولیدهای شرکت‌های دانش‌بنیان داخلی اعتماد شود و در ازای آن دوره گارانتی محصولات افزایش یابد.
کاهش هزینه تامین مواد اولیه از صنایع بالادستی: دولت از طریق صنایع بالادستی که عمدتا در مالکیت و کنترل مستقیم دولت یا نهادهای عمومی بوده و به‌دلیل بهره‌مندی از یارانه‌های آشکار و پنهان متعدد، دارای قدرت نقدینگی و سودآوری‌های زیاد هستند، با اصلاح نظام عرضه موادخام و اولیه واحدهای تولیدی، حمایت‌های لازم در این خصوص را به‌عمل آورده و تاب‌‌‌آوری صنایع پایین‌دستی در برابر بحرانهای موجود را افزایش دهد و امکان تزریق غیرمستقیم منابع مالی از طریق اعتباری کردن فروش مواد اولیه مورد نیاز صنعت که از طریق صنایع بالادستی کشور تامین می‌شود، فراهم شود.
رفع موانع صادرات برق و خدمات فنی و مهندسی: با رفع موانع صادرات صنعت برق مانند مقررات مورد نیاز برای ورود بخش خصوصی به صادرات انرژی برق، فراهم کردن خدمات مالی بین‌المللی مانند صدور ضمانت‌نامه و جابه‌جایی پول، صنعت برق می‌تواند به صادرات بیش از ۳ میلیارد دلار برسد.
بهینه‌سازی و کاهش تلفات: با توجه به میزان زیاد تلفات برق در تولید، انتقال و توزیع و مصرف برق لازم است مکانیزم‌هایی برای سرمایه‌گذاری به‌منظور بهینه‌سازی مصرف برق در تولید، انتقال و توزیع و مصرف برق به‌صورت عملی و واقعی فراهم شود.
انتظارات
در جدول قرار داده‌شده در این گزارش، انتظارات از مجلس یازدهم با توجه به نیازهای صنعت برق برای اصلاح اقتصاد برق، رژیم حقوقی و قراردادی و همچنین توسعه ساخت داخل و صادرات تدوین شده و بر مبنای راهکارهای ارائه‌شده درخصوص هریک از چالش‌های پیش روی صنعت برق است. انتظار می‌رود مجلس شورای اسلامی با استفاده از ظرفیت‌های تقنینی و نظارتی بر اجرای مقررات نظارت داشته باشد و شرایط را برای دستیابی به اهداف این صنعت که ایجاد جهش و توسعه صنعت برق است، فراهم آورد.
متن کامل گزارش را اینجا بخوانید.