امتناع سیاست‌گذاری در نظام بوروکراتیک دولت

سند برنامه بودجه سالانه به‌عنوان سند سیاست‌های مالی دولت، اگر چه بر شیوه‌های تامین و تخصیص منابع نهادهای حاکمیتی متمرکز است، اما به‌دلیل سهم بزرگی که دولت، نهادهای عمومی و شرکت‌های تابعه در اقتصاد ایران دارند، بر عملکرد همه بازیگران اقتصادی (خانوار و بنگاه‌ها) تاثیر عمیقی داشته و دارد. عمق و وسعت این تاثیر در برخی بخش‌های اقتصادی مانند حوزه‌های زیرساختی مانند برق، آب، راه‌وشهر‌سازی به مراتب بیشتر از سایر حوزه‌های اقتصادی است.

در واقع بازار کسب‌وکار بخش زیادی از بنگاه‌های فعال در زنجیره تامین پروژه‌های زیرساختی (صنعت احداث) شامل شرکت‌های سازنده تجهیزات، پیمانکاران و مشاوران، به‌طور مستقیم به برنامه‌های دولت در این بخش وابستگی دارد. از برنامه چهارم به بعد این بخش در نظام بودجه ایران با چند مشکل بنیادی مواجه شده است که همچنان بر سرنوشت اقتصادی هزاران بنگاه اقتصادی سایه افکنده است. این مسائل عبارت بوده‌اند از:

الف) کسری سیستماتیک بودجه؛ به نحوی که هر سال‌تراز مالی دولت در بخش منابع و مصارف مربوط به طرح‌های عمرانی یا امور زیربنایی نامتوازن بوده و با کسری مواجه شده است. این کسری بودجه در سال‌های گذشته منجر به انباشت بدهی دولت به پیمانکاران و زنجیره تامین شده است.

ب) روند کاهشی منابع داخلی دولت برای تامین مالی طرح‌های زیربنایی؛ در دو دهه اخیر دو نیروی اصلی منجر به روند کاهشی سرمایه‌گذاری دولتی در امور زیربنایی شده است: از یکسو منابع ارزی دولت با نوسان درآمدهای ارزی مواجه شده و در نتیجه پایداری مالی دولت برای تامین هزینه‌های جاری و سرمایه‌گذاری زیربنایی کاهش یافته است، از سوی دیگر فشار هزینه‌‌های جاری مانند پرداخت یارانه‌ها و تامین کسری پرداخت حقوق بازنشستگان شدت یافته است.

برای رفع این دو مشکل اساسی، دو محور سیاستی در بودجه کشور طراحی شده است:

الف) انتشار اوراق تسویه و تهاتر بدهی‌ها؛ هدف از این سیاست تهاتر دیون دولت با مطالبات دولت از بخش‌خصوصی از طریق اوراق تسویه و خزانه اسلامی بوده است. این سیاست مشکلات بخشی از سازمان‌هایی را که جریان مالی بزرگی با دولت داشتند تا حدودی بر طرف کرده است؛ معمولا نهادهای شبه دولتی و عمومی که در جریان خصوصی‌سازی، بدهی زیادی بابت تملک این دارایی‌ها پیدا کرده بودند و می‌توانسته‌اند از محل عواید آینده همان بنگاهی که تملک کرده بودند از قبیل نیروگاه‌ها، بدهی خود بابت سرمایه‌گذاری موردنیاز را پرداخت کنند. اما این سیاست برای بنگاه‌های اقتصادی کوچک و متوسط که بخش زیادی از نقدینگی خود را از محل فروش کالا و خدمات به دولت یا شرکت‌های اقماری کسب می‌کنند عملا نه مطلوب بوده و نه ممکن؛ چراکه نرخ تنزیل این اوراق با جریان نقدینگی این شرکت‌ها در چارچوب بازارهای مالی تناسبی نداشته، بنابراین دریافت و عرضه آنها به بازارهای مالی منجر به ضرر این بنگاه‌ها شده است، همچنین میزان بدهی آنها به دولت آن‌چنان نبوده که بتوانند مطالبات خود را با بدهی دولت تهاتر کنند.

ب) سیاست مشارکت‌دهی بخش‌خصوصی در طرح‌های توسعه‌ای و عمرانی؛ محور دوم سیاست‌های دولت برای بهبود فضای مالی طرح‌های توسعه و امور زیربنایی کشور، استفاده از مدل‌های مشارکت عمومی-خصوصی برای اجرای طرح‌های نیمه تمام و جدید بوده است. این سیاست که در قالب تبصره ۱۹ قانون بودجه سنواتی دولت در چند سال اخیر بروز یافته است نیز بنا به‌دلایلی مانند فراهم نبودن ساختارهای حقوقی و اداری و مهم‌تر از آن نبود مدل مالی مناسب برای بازدهی سرمایه‌گذاری پروژه‌ها، ریسک بهره‌برداری و نامناسب بودن مقررات بانکی برای مشارکت در تامین مالی این نوع طرح، عملا کارنامه موفقی نداشته است.

بنابراین اکنون این سوال اساسی مطرح می‌شود که چرا مسائل بودجه‌ای کشور به‌رغم برخی نوآوری‌ها و ابداعات در برخی از ابزارهای سیاست‌گذاری آنچنان که ذکر آن رفت، همچنان دچار نوعی «وابستگی به مسیر» بوده و عملا مسائل مبتلا به بودجه فارغ از نوع گرایش سیاسی حاکم بر دولت، تداوم یافته و با انباشت مشکلات، آنها را به بحران تبدیل کرده است.

برای ریشه‌یابی این مساله لازم است که نظام بوروکراتیک دستگاه‌های دولتی کشور در تخصیص منابع مورد ارزیابی قرار گیرد. در یک بررسی مقدماتی می‌توان مشاهده کرد که نظام بوروکراتیک و تکنوکرات‌های مسلط در بدنه اجرایی دستگاه‌های اجرایی، مبتلا به دو عارضه اصلی شده‌اند:

اول) محافظه‌کاری و ریسک‌گریزی؛ درحال‌حاضر عموم دستگاه‌های اجرایی کشور و به خصوص لایه‌های میانی و عملیاتی دچار نوعی محافظه‌کاری سخت و ریسک‌گریزی تام شده‌اند، به نحوی‌که از هر نوع ابداع و انعطاف‌پذیری برای حل مسائل اجتناب می‌کنند و هیچ نوع  مخاطره‌ای را تحمل نمی‌کنند. این عارضه باعث شده است نظام اداری کشور نتواند متناسب با تغییرات محیطی، فرآیندهای خود را به‌طور واقعی و اثربخش اصلاح کنند و هر نوع سازوکاری را که پیشنهاد می‌شود از محتوای اصلی خود خالی کند و در نتیجه شدت ناکارآمدی نظام بوروکراتیک را افزایش ‌دهد.

دوم) اجتناب از شفافیت و پاسخگویی؛ نظام اداری و تکنوکراسی کشور به جای آنکه اطلاعات واقعی و حیاتی را در اختیار نظام تصمیم‌گیری و جامعه تخصصی کشور قرار دهد، با ارائه اطلاعات دیرهنگام، نادقیق و فرعی، عملا رصد و ارزیابی سیاست‌های کشور را از نظام اداری کشور توسط نهادهای تخصصی و غیرحاکمیتی ناممکن ساخته و موجب شده‌ است که فرآیند بازخورد‌گیری نظام سیاست‌گذاری و اجرای سیاست کشور کاملا از کار بیفتد و سیاست‌گذاری به‌صورت فرآیند یک‌طرفه و بدون اصلاح ادامه یابد. ادامه این وضعیت موجب شده است گفتمان «امتناع سیاست‌گذاری در نظام بوروکراتیک» حاکم شود و عملا پرداختن به بودجه و سیاست‌های حاکم بر آن را بیهوده سازد، چراکه هر نوع نوآوری که در سیاست‌های بودجه حتی اگر طراحی و تصویب شود در نظام بوروکراتیک دولت به بن‌بست کشیده می‌شود و عملا سیاست‌ها را به نحوی اجرا می‌کند که اهداف سیاست گذار را خنثی می‌سازد.

بنابراین به نظر می‌رسد تا زمان تسلط این گفتمان در نظام بوروکراتیک دولت، پرداختن به ارکان بودجه ثمری نخواهد داشت. اکنون لازم است که توجه نهادهای مدنی و صاحب‌نظران را به این موضوع جلب کرد که چطور بستر ساختار بوروکراتیک کشور سیاست‌پذیر شود و راهکارهایی برای اصلاح  این ساختار همسو با فرآیند‌های سیاست‌گذاری ارائه و به‌کار گرفته شود.

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد