تدوین برنامه هفتم توسعه کشور فرصت خوبی برای ریلگذاری جدید جهت رفع ناترازیهای درآمد- هزینه و تولید- مصرف برق است. به این دلیل از عبارت ریلگذاری جدید استفاده می‌شود که روند تجربه‌شده در برنامههای قبلی توسعه طی یک دهه گذشته بهرغم تمرکز بر توسعه ظرفیت نیروگاهی، پاسخگوی تقاضاهای جدید و رشد مصرف برق سالانه نبوده و منجر به بیش از ۱۵هزار مگاوات ناترازی تولید و مصرف برق در ایام گرم سال شده است.
در کنار این امر، استمرار روش‌های فعلی قیمت‌گذاری و تداوم خرید تضمینی برق منجر به افزایش بیش از ۹۰هزار میلیارد تومانی مطالبات بانک‌ها، تولیدکنندگان برق، پیمانکاران و تامین‌کنندگان تجهیزات برق از این صنعت شده است. وزارت نیرو در دولت سیزدهم به دنبال کاهش ناترازیهای فوق بوده و با برنامههای توسعه ظرفیت و مدیریت مصرف و همچنین اصلاح تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ توانسته این ناترازیها را تا حدودی مرتفع کند. ولی به جرات می‌توان ادعا کرد این وزارتخانه به تنهایی قادر به حل کامل این دو ابر‌چالش نبوده و نیازمند کمک سازمان برنامه و بودجه کشور، بانک مرکزی، صندوق توسعه ملی و همراهی بیشتر مجلس و دولت و سایر وزارتخانه‌ها و سازمان حفاظت محیط‌زیست است.
بدون تردید تحقق رشد اقتصادی ۸درصد در سیاستهای کلی ابلاغی برنامه هفتم بدون حل دو ناترازی ذکر‌شده غیر‌ممکن است. برای رسیدن به این هدف‌‌‌گذاری علاوه بر احداث زیرساخت‌های برق موردنیاز، انرژی اولیه یا سوخت نیروگاههای جدید نیز باید تامین شود. اگر متوسط رشد مصرف برق طی برنامه هفتم را برابر با متوسط رشد مصرف در یک دهه گذشته (۵/ ۴ درصد) در نظر بگیریم، صنعت برق کشور نیازمند احداث سالانه حدود ۵هزار مگاوات نیروگاه و توسعه شبکه‌های انتقال و توزیع نیروی برق متناسب با آن با سرمایه‌گذاری بالغ بر ۵ میلیارد دلار در سال خواهد بود. در کنار پاسخگویی به این میزان از رشد مصرف، باید ناترازی حدود ۱۵هزار مگاواتی تولید و مصرف سال‌های گذشته را نیز طی سال‌های برنامه هفتم جبران کرد که این مهم نیازمند احداث سالانه حداقل ۳هزار مگاوات نیروگاه جدید است. با فرض عدم‌بازنشستگی نیروگاه قدیمی فعلی (در حال حاضر حداقل ۷هزار مگاوات از نیروگاههای موجود در اولویت بازنشستگی هستند) صنعت برق سالانه نیاز به احداث ۸هزار مگاوات ظرفیت نیروگاهی جدید دارد که ساخت این میزان ظرفیت نیروگاهی جدید نیازمند سیاستهای کلی زیر است:
-تامین منابع مالی موردنیاز صنعت برق کشور که صندوق توسعه ملی در این خصوص نقش پررنگی داشته و این نقش باید بیش از گذشته مورد توجه برنامه‌ریزان برنامه هفتم قرار گیرد.
-بسیج امکانات کشور برای ساخت داخل توربین و تجهیزات نیروگاهی در شرایط رقابتی برای تامین و نصب سالانه 8هزار مگاوات نیروگاه جدید که باید در اولویت سیاستگذاران کشور قرار گیرد.
-تامین انرژی اولیه شامل گاز طبیعی یا سوخت مایع ظرفیت جدید نیروگاهی کشور حداقل معادل ۱۰درصد سوخت تحویلی فعلی به نیروگاههای موجود باید در اولویت برنامه هفتم قرار گیرد.
-افزایش بازدهی نیروگاههای موجود با احداث و تکمیل واحدهای بخار نیروگاههای سیکل ترکیبی.
-توسعه نیروگاههای تجدیدپذیر برای کاهش مصرف سوخت‌‌‌های فسیلی.
طرح‌‌‌های بهینهسازی مصرف انرژی باید در اولویت اول کشور، در بخش برق یا گاز قرار گیرد. این امر به مثابه جلوگیری از خون‌ریزی یک بدن مجروح است که بر خون‌رسانی ارجح است. برنامه بهینهسازی مصرف تنها وابسته به دو وزارتخانه متولی انرژی یعنی وزارت نفت و وزارت نیرو نیست و لازم است همه دستگاه‌های اجرایی اولا در قبول تقاضاهای جدید در احداث کارخانه‌ها و واردات تجهیزات انرژیبر و ساخت مسکن و ... معیارها و استانداردهای انرژی را لحاظ و جرایم بازدارنده‌ای را برای عدم‌رعایت این استانداردها وضع کنند و ثانیا روش‌های قیمت‌گذاری را به گونه‌ای اصلاح کنند تا انگیزه لازم برای رعایت الگوهای مصرف فراهم شود.
اگرچه احکامی در برنامههای توسعه قبلی برای پیشبرد این اقدامات پیش‌بینی شده بود اما روند افزایشی شاخص شدت مصرف انرژی و رشد کمتر از برنامه احداث نیروگاههای تجدیدپذیر حاکی از ناموفق بودن سیاستگذاری‌ها یا شیوه‌های اجرایی در این دو حوزه است. در این یادداشت سعی کرده‌ایم مروری بر احکام برنامههای توسعه چهارم تا ششم در بخش برق داشته باشیم.
در واقع بهرغم تنوع سیاستها و احکام متنوع در این برنامهها، نقش پر‌رنگ توسعه ظرفیت نیروگاهی در این برنامهها بیشتر دیده می‌شود. بند ب ماده 25 قانون برنامه چهارم توسعه، ماده 133 قانون برنامه ششم توسعه و بندهایی از مواد 44 و 48 قانون برنامه ششم توسعه و آییننامهها و مقررات ابلاغی مرتبط با این مفاد شاهدی بر این ادعاست. هر چند احکام غیرمستقیم و تاثیر‌گذار دیگری نیز در متن برنامههای فوق وجود داشته است. اما در عمل و مقام اجرا، بخش‌های مذکور چندان که باید مورد توجه قرار نگرفته است. با مروری بر آیین‌نامه‌های اجرایی، دستورالعمل‌‌‌ها و مصوبات مربوط به بندهای فوق کمتر نشانی از سایر بخش‌های زنجیره تامین برق از تامین سوخت تا توزیع، بهینهسازی مصرف، انرژی‌های پاک، رگولاتوری صنعت برق، مدیریت تامین تجهیزات، فناوری، کارآیی و بازدهی و... دیده می‌شود. از این رو بهرغم تاکیدات فوق، در فاصله 10 سال منتهی به سال 1400، رشد مصرف برق همواره بیشتر از رشد ظرفیت نیروگاهی نصب شده کشور بوده و توسعه ظرفیت نیروگاهی از میزان تقاضا عقب مانده است. در همین راستا در ادامه مروری اجمالی بر احکام اصلی برق در برنامههای پنجم و ششم توسعه خواهیم داشت و در نهایت به اولویتهای صنعت برق که در برنامه هفتم باید به آنها توجه ویژهای شود، اشاره خواهد شد.
مروری بر احکام اصلی صنعت برق در برنامه پنجم توسعه
در ماده 133 قانون برنامه پنجم توسعه احکام متعددی برای بخش برق تصویب شد. توسعه نیروگاه‌های‌کوچک مقیاس، توسعه نیروگاههای تجدیدپذیر، افزایش راندمان نیروگاهها، انعقاد قرارداد خرید تضمینی، کاهش تلفات شبکه تا توسعه نیروگاههای اتمی را در بین این احکام می‌توان مشاهده کرد. حتی در بند «ز» اجازه صادرات برق به بخش خصوصی نیز داده شده و همچنین در این ماده سهم بخش خصوصی و تعاونی از توسعه نیروگاهها حداقل 25هزار مگاوات در نظر گرفته شده بود. برای اجرای قانون نیز آیین‌نامه اجرایی بندهای «ب»، «و» و «ز» ماده 133 توسط شورای اقتصاد تصویب و ابلاغ شد.
در مقام اجرا و بر مبنای دادههای آمار تفصیلی صنعت برق، در بین سال‌های 1390 تا 1395 حدود 8500 مگاوات نیروگاه حرارتی، اندکی بیشتر از 200 مگاوات نیروگاه تجدیدپذیر و حدود 400 مگاوات نیروگاه کوچک مقیاس احداث شد. از طرفی راندمان نیروگاهها نیز از حدود 9/ 36 در سال 1390 به حدود 4/ 37 در پایان سال 1395 رسید. در بخش کاهش تلفات شبکه‌های توزیع نیز می‌توان گفت، عملکرد صنعت برق قابل قبول بوده و تلفات شبکه توزیع برق از 7/ 14درصد به 79/ 10درصد طی این مدت کاهش یافته است. بورس انرژی در سال 1391 رسما آغاز به کار کرد و فضای خرید و فروش و ترانزیت برق برای اولین بار در کشور ایجاد شد.
در خصوص اجرای سیاستهای بهینهسازی مصرف نیز متاسفانه آمار دقیق و قابل اتکایی در دسترس نیست. در مجموع در خصوص اجرای احکام برنامه پنجم می‌توان ادعا کرد در بخش‌های نرم‌افزاری، کاهش تلفات و افزایش راندمان تولید برق توفیق نسبی حاصل شده ولی افزایش تحریم‌‌‌ها و جهش نرخ ارز نقش مهمی در عدم‌اجرای مناسب احکام بخش برق به‌‌‌ویژه در حوزه سرمایه‌گذاری و توسعه زیرساخت‌‌‌ها در برنامه پنجم داشته است.
مروری بر احکام اصلی صنعت برق در برنامه ششم توسعه
بخش برق در برنامه ششم توسعه نقش بسیار کمرنگی داشت. صرفا در بند «ت» ماده 44 و بند «ب» ماده 48 قانون به ترتیب از وزارت نیرو خواسته شده بود تا اولا قیمت برق را بر مبنای مناسبات بورس تعیین و ثانیا نسبت به احداث 25هزار مگاوات نیروگاه توسط سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی به روش‌های مختلف اقدام کند که آیین‌نامه‌های اجرایی این دو بند به ترتیب در مهر 1400 و اسفند 1397 ابلاغ شد. در مقام اجرا و بر مبنای دادههای آمار تفصیلی صنعت برق، در بین سال‌های 1396 تا 1400 حدود 10هزار و 500 مگاوات نیروگاه حرارتی، اندکی بیشتر از 500 مگاوات نیروگاه تجدیدپذیر و حدود 500 مگاوات نیروگاه‌کوچک مقیاس احداث شد. از طرفی راندمان نیروگاهها نیز از حدود 4/ 37درصد در سال 1396 به حدود 39درصد در پایان سال 1400 رسید. تلفات شبکه توزیع برق از 79/ 10درصد به 75/ 9درصد نیز کاهش یافت.
در راستای اصلاح فضای تجارت برق و کاهش سهم دولت، مشترکان صنعتی بالای 5 مگاوات از سال 1399 موظف به تامین برق خود از بورس انرژی یا قراردادهای دوجانبه شدند و سهم معاملات خارج از بازار صنایع نیز در سال 1400 به بیش از 12درصد از حجم کل برق مصرفی کشور رسید. در خصوص کاهش ناترازیهای مالی در سال 1397 بیشترین رکورد درآمد حاصل از مابهالتفاوت قیمت تکلیفی و قیمت تمام‌شده (بیش از 11 همت) وصول شد. همچنین گواهی ظرفیت، به عنوان ابزاری برای تامین ظرفیت موردنیاز برای مصرف‌کنندگان جدید در سال 1398 برای اولین بار در بورس انرژی معامله شد.
اگرچه به‌طور نسبی در بخش توسعه ظرفیت و بهبود شاخص‌های افزایش راندمان و کاهش تلفات طی این برنامه توفیق حاصل شد، اما در این دوره در خصوص بهینهسازی مصرف اقدام قابل‌توجهی صورت نگرفت. اگرچه مقدمات کارهایی نظیر تعویض کولرهای فرسوده در مناطق گرمسیر و برق‌رسانی به چاه‌‌‌های کشاورزی و کاهش مصرف گازوئیل در این حوزه فراهم شد ولی عملا به دلیل ناهمسویی سیاستها در حوزه وزارت نیرو و نفت این دو اقدام نیز ناکام ماند. در این دوره خروج آمریکا از برجام و بازگشت تحریم از سال 1398 و جهش دوباره نرخ ارز از عواملی بود که می‌توان ادعا کرد بر عدم‌اجرای کامل مفاد و سیاستهای برنامه ششم توسعه در بخش برق تاثیر فراوانی داشت.
با مروری بر برنامههای پنجم و ششم ملاحظه می‌شود که این احکام نتوانستند مشکلات صنعت برق را مرتفع کنند. بر همین اساس صنعت برق کشور در پایان سال 1400 به صورت همزمان با ناترازی مالی (درآمد - هزینه) و انرژی (تولید-مصرف) شدید روبه‌رو شد. بدهی بالغ بر 90هزار میلیارد تومانی صنعت برق در پایان سال 1400 در کنار کسری 15هزار مگاواتی برق در ایام اوج مصرف تابستان، نشان از ناکارآمدی یا عدم‌اثرگذاری مناسب برنامهها و سیاستهای اجرا شده طی سال‌های برنامه پنجم و ششم توسعه بود. در این دوره کمبود سوخت نیروگاهها و مشکلات تامین سوخت زمستان صنعت برق کشور را با چالش جدی روبه‌رو کرد.
قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق
به منظور رفع ناترازیهای صنعت برق، در سال 1401 مجلس شورای اسلامی قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق را تصویب کرد که در آن به موارد مهمی نظیر تامین سوخت مایع نیروگاهها، احداث نیروگاه توسط صنایع انرژیبر، افزایش تعرفه صنایع انرژیبر و پر‌مصرف، پرداخت مطالبات صنعت برق از دولت بابت مابهالتفاوت قیمت تکلیفی و تعرفههای فروش، جایگزینی نیروگاههای فرسوده با نیروگاههای با راندمان بالا و تامین مالی پروژه‌‌‌های صنعت برق اشاره شده است. هر چند این قانون در بخش برق در نوع خود به لحاظ تمرکز بر مشکلات صنعت برق و مرتفع کردن ناترازیها بی‌نظیر یا کم‌نظیر است اما اجرایی شدن مواد این قانون نیازمند برنامههای اجرایی کوتاه‌مدت و میان‌مدت است. در حقیقت برنامه هفتم توسعه فرصت مناسبی برای صنعت برق است تا نسبت به تدوین و تصویب برنامههای میان‌مدت در چارچوب قوانین بالادستی از جمله قانون مانع‌زدایی اقدام کند. بنابراین به منظور جلوگیری از تکرار برخی از تجربیات ناموفق گذشته در برنامههای پنجم و ششم توسعه به نظر می‌رسد صنعت برق کشور باید نسبت به پیگیری موارد زیر در تدوین برنامه تمرکز بیشتری داشته باشد.
سرمایه‌گذاری در توسعه ظرفیت نیروگاهی کشور
هر چند طی 10 سال گذشته، تمرکز اصلی و عمده برنامههای صنعت برق کشور بر بخش تولید بوده است، اما متاسفانه این امر فاقد ساختار یکپارچه بوده است. کمبودهای موجود در بخش تولید که فشار مضاعفی بر صنعت برق در ایام اوج بار وارد کرد، می‌تواند نشان‌‌‌دهنده آن باشد که روش‌های پیشین در خصوص خرید تضمینی برق، گواهی ظرفیت، قراردادهای خرید تضمینی ECA، نقش پر‌رنگ وزارت نیرو در تعیین شرایط و کنترل ورود سرمایه‌گذاران جدید، عدم‌کنترل ریسک‌های سرمایه‌گذاری و فضای نا‌امن تجارت برق، پاسخگوی نیاز کشور نبوده و نیاز به رویکردی جدید در این حوزه وجود دارد.
فارغ از میزان سرمایه‌گذاری، با توجه به کمبود سوخت اولیه، تغییر فناوری و ورود تجدید‌پذیرها و مسائل زیست محیطی به نظر می‌رسد، بخش توسعه ظرفیت تولید برق نیازمند تدوین برنامه بلندمدت جدیدی است. از این رو برنامه هفتم توسعه می‌تواند فرصت مناسبی برای تعیین این ساختار باشد. تعیین برنامه بلندمدت تامین و تخصیص انرژی کشور، سهم نیروگاههای مختلف از سبد تامین برق، افزایش بازدهی و کاهش مصرف سوخت، جایگزینی نیروگاههای قدیمی، شیوه و مدل گسترش نیروگاههای تجدیدپذیر و مبادلات برق با کشورهای همسایه از مواردی است که باید در برنامه هفتم توسعه به آن توجه ویژهای شود.
بهینهسازی و مدیریت مصرف
تمرکز زیاد بر افزایش ظرفیت تولید طی سال‌های گذشته در کنار کاهش قیمت نسبی قیمت برق با توجه به میزان تورم در اقتصاد ایران منجر به رشد سالانه حدود 5درصد مصرف برق در کشور شده است. از سویی تغییرات اقلیمی، کاهش ذخایر سدها و افزایش دما در ایام تابستان منجر به تشدید ناترازی تولید و مصرف برق کشور شده است. از این رو مشکلات تامین برق کشور در سال 1400 توجه به مباحث مدیریت مصرف و کاهش شدت انرژی در کشور را پررنگ‌تر کرد. اما به نظر نمی‌رسد سیاستگذاری دقیق و بلندمدتی در این حوزه وجود داشته باشد و آییننامهها و برنامههای در این حوزه عمدتا کوتاه‌مدت و سالانه بوده و کمتر برنامهها و مشوق‌‌‌های بلندمدت مورد توجه قرار گرفته است.
از سوی دیگر منابع تامین مالی این طرح‌ها نیز عمدتا باید از ماده 12 قانون رفع موانع تولید و ماده 61 قانون اصلاح الگوی مصرف تامین شود که ریسک بالایی را به سرمایه‌گذاران وارد می‌کند. ازطرف دیگر تبیین سازوکارهایی برای ورود شرکت‌های خدمات انرژی، مشارکت صنایع انرژیبر کشور در بهینهسازی مصرف، تدوین و تعریف ابزارهای مالی برای تامین مالی این پروژه (نظیر راه‌اندازی بازار گواهی انرژی صرفه‌جویی که در دست اقدام است) در کنار سیاستهای قیمتی مناسب برای مشترکان پر‌مصرف می‌تواند به کاهش مصرف برق کشور در ایام اوج بار و نیز در کل سال کمک شایانی کند. از این رو با توجه به مشکلات مربوط به توسعه بخش تولید، سیاستگذاری و ارائه برنامه بلندمدت در این بخش برای مجموعه حکمرانی کشور اجتناب‌ناپذیر است و باید از اولویتهای برنامه هفتم توسعه کشور باشد.
توسعه شبکه انتقال و توزیع
بر اساس سیاستهای کلی اصل 44، شبکه‌های برق کشور در اختیار دولت بوده و قابل واگذاری به بخش خصوصی نیست. از سوی دیگر توسعه ظرفیت تولید بدون توسعه مناسب در شبکه برق کشور، عملا کمک چندانی به تامین برق کشور نخواهد کرد. توجه اساسی به سرمایه‌گذاری، توسعه و نگهداری، بهره‌برداری، نرخگذاری و تامین مالی شبکه برق کشور باید از اولویتهای برنامه هفتم توسعه باشد. متاسفانه با توجه به ماهیت انحصار طبیعی و مالکیت 100 درصدی دولت در این بخش و عدم‌صدور اجازه به بخش خصوصی برای مشارکت در توسعه شبکه برق کشور، در طول برنامههای گذشته توجه کافی و مناسبی به این بخش نشده و شبکه برق کشور نیازمند سرمایه‌گذاری کلانی در این حوزه است. در حال حاضر نرخگذاری هزینه‌های اتصال و خرید انشعاب و ترانزیت برق پاسخگوی هزینه‌های بلندمدت شبکه برق کشور نیست. تعیین سازوکار قیمت‌گذاری، تامین مالی و دسترسی عادلانه به شبکه انتقال و توزیع باید از اولویتهای دیگر برنامه هفتم توسعه قرار گیرد.
ساختار حکمرانی صنعت برق
طی سال‌های گذشته تغییرات زیادی در صنعت برق کشور در حوزه حکمرانی وجود داشته است. تغییر جایگاه مدیرعامل توانیر از معاونت وزیر به سطح شرکت مادرتخصصی، تشکیل شرکت مدیریت شبکه برق ایران و بازار برق، استقلال شرکت‌های توزیع، تفکیک شرکت‌های بهره‌برداری از نیروگاهها، تاسیس سانا و سابا، واگذاری نیروگاهها به بخش خصوصی، تاسیس بورس انرژی، انفکاک تولید از توانیر و تاسیس شرکت مادرتخصصی تولید برق حرارتی، ادغام سانا و سابا و تاسیس ساتبا و ارتقای آن به سطح معاونت وزیر تنها بخشی از تغییرات ساختاری حکمرانی صنعت برق کشور در 20 سال گذشته بوده است.
در کنار موارد فوق اختیارات وزارت نیرو در دو دهه گذشته محدود شده است. تعیین تعرفههای فروش برق نه‌تنها در اختیار وزارت نیرو نیست، بلکه حتی در برخی از موارد در دولت نیز تعیین نشده و عملا در مجلس شورای اسلامی و در قوانین مصوب آن مشخص و شیوه سرمایه‌گذاری و خرید برق از نیروگاههای حرارتی جدید نیز در شورای اقتصاد تعیین می‌شود و همچنین نرخ ترانزیت در آیین‌نامه‌های مصوب هیات وزیران و شورای اقتصاد تعیین شده است.
نکته دیگر اینکه برنامه‌ریزی سوخت موردنیاز، در شرکت‌های ملی گاز ایران و پالایش و پخش نفت انجام می‌شود و نوسانات مربوط به آن در فصول سرد سال تاثیر زیادی بر عملکرد بخش برق دارد. صنایع بزرگ کشور در برخی موارد بدون مطالعه دقیق در خصوص امکان‌پذیری تامین برق و سوخت موردنیاز احداث می‌شوند، به عبارت دیگر وزارت نیرو مسوولیت‌‌‌هایی دارد که اختیارات آن را به طور کامل ندارد. توسعه بورس برق و اجرای ماده 2 قانون مانع‌زدایی برای تامین سوخت نیروگاهی تا حدودی می‌تواند مشکلات فوق را برطرف کند ولی در عین حال افزایش اختیارات وزارت نیرو در حوزه‌هایی که پاسخگوست یکی از نیازهای حیاتی صنعت برق کشور در سال‌های آتی است که می‌تواند در برنامه هفتم توسعه به جد به آن پرداخته شود.
توسعه بورس برق
شیوه تنظیمگری در صنعت برق کشور طی دو دهه گذشته با مشکلاتی همراه بوده است. تمرکز عمده نهاد تنظیم‌گر (هیات تنظیم بازار برق ایران) عمدتا بر بخش تولید و طراحی سازوکارهای بازار برق ایران بوده و سایر بخش‌های زنجیره تامین یا در حوزه اختیار ایشان نبوده (نظیر سوخت، تعرفه فروش برق و نرخ ترانزیت) یا تمرکز کمتری بر آن داشته است (شبکه توزیع و انتقال). این نوع از تنظیمگری نتیجه‌‌‌ای جز ایجاد ناترازیهای فنی و مالی برای صنعت برق کشور به همراه نداشته است. از سوی دیگر حتی در مواردی که کاملا در اختیار وزارت نیرو و نهاد تنظیم‌گر بوده است، واکنش‌های نهاد مذکور به تغییرات و مشکلات ایجاد‌شده (نظیر بحران ارزی سال 91 و سال 99 تا 1400) متناسب با شرایط بازار نبوده و با تاخیر همراه بوده است.
از سویی بورس انرژی نیز طی سال‌های گذشته بهرغم توسعه معاملات خود نتوانسته نقش مهم و اثرگذاری در تعیین قیمت‌ها یا ارسال علامت به سرمایه‌گذاران داشته باشد. با توجه به شیوه تنظیمگری فعلی در بازار برق، شیوه تعیین تعرفه سوخت نیروگاهی و تعرفههای فروش به مشترکان، سرمایه‌گذاری در صنعت برق نه در قالب سازوکارهای تجاری رایج در بقیه بخش‌های صنعتی، بلکه متکی بر قراردادهای خرید تضمینی، سوخت صرفه‌جویی‌شده و گواهی صرفه‌جویی انرژی بوده است. این سازوکار باعث شده، تمامی راه‌‌‌های سرمایه‌گذاری در بخش تولید، به وزارت نیرو منتهی شود که وزارت نیرو نیز امکان و توانایی پاسخگویی به آن را نداشته است. این شیوه تنظیم بازار و رگولاتوری باعث عدم‌جذب سرمایه به صنعت برق کشور شده و عملا بخش عمده‌ای از نیروگاههای ساخته‌شده در کشور با استفاده از تامین مالی صندوق توسعه ملی و بخش اندکی با منابع نهادهای عمومی صورت گرفته و بخش خصوصی واقعی به صنعت برق کشور ورود نکرده است. تغییر در این فضا و ایجاد فضایی مناسب‌تر برای سرمایه‌گذاری در صنعت برق کشور نیازمند توسعه بورس برق است که می‌توان در برنامه هفتم توسعه به آن پرداخت.