چالش‌های سیاستگذاری در طرح «توسعه و مانع‌زدایی از صنعت برق»

اخیرا برای حل مشکلات صنعت برق، طرحی در مجلس شورای اسلامی ‌با عنوان «توسعه و مانع‌زدایی از صنعت برق» ارائه شده است که به‌رغم مضامین بسیار مهمی ‌که دارد، به اندازه کافی به آن پرداخته نشده است. طرح «توسعه و مانع‌زدایی از صنعت برق» به چند مساله اصلی صنعت برق مانند قیمت‌گذاری برق و یارانه‌های برق، بهینه‌سازی و کاهش شدت انرژی، سرمایه‌گذاری و توسعه ظرفیت تولید برق (حرارتی و تجدیدپذیر) و بالاخره صادرات برق پرداخته است اما هم از نظر شکلی و هم از نظر محتوایی با اشکالاتی مواجه است که در ادامه این یادداشت به برخی از آنها که لازم است نهادهای سیاستگذار کشور به آنها توجه کنند، اشاره خواهد شد.

قیمت‌گذاری برق و یارانه‌ها: در این طرح برای اصلاح قیمت برق به‌ویژه برق صنعتی و خانگی پیشنهادهایی ارائه شده است که محور اصلی آنها واقعی کردن قیمت برق بر مبنای متوسط قیمت قراردادهای تبدیل انرژی (ECA) و نظام پلکانی است. این پیشنهادها اگر چه ممکن است در کوتاه‌مدت موجب مثبت شدن جریان نقدینگی برق (و کاهش اختلاف قیمت تمام‌شده و قیمت فروش) شود، ولی در بلندمدت مشکلات بیشتری را برای بخش انرژی کشور ایجاد خواهد کرد، چرا که در این طرح، «پیچیدگی قیمت‌گذاری تعرفه‌های برق» که دارای ابعاد مختلفی مانند زمان مصرف (ساعات پرباری و کم‌باری، فصول پرباری و کم باری)، قیمت تمام شده مبنا که بر اساس روش تولید برق (فسیلی و تجدیدپذیر) و ترانزیت آن  (متمرکز و غیرمتمرکز) متفاوت است، در نظر گرفته  نشده است. این اشکال ناشی از نادیده گرفتن تفاوت فرضیاتی است که هنگام محاسبه شاخص قیمت در اقتصاد کلان و اقتصاد خرد با محاسبات قیمت در سطح بنگاه و از منظر حسابداری وجود دارد.

در واقع در تحلیل‌های اقتصادی برای ساده‌سازی مدل‌ها، از روش تجرید کردن یعنی حذف تنوع و پیچیدگی‌های کالا و بازارها استفاده می‌کنند که اگرچه می‌تواند به‌صورت کلی و برای سیاستگذاری‌های کلان اقتصادی مانند تعیین نرخ مالیات و نرخ بهره، قابل استفاده باشد، اما به هیچ وجه برای مدیریت جریان مالی طیف متنوع بازیگرانی که در این صنعت فعال هستند، کارایی ندارد. در واقع در اینجا کل صنعت برق که متشکل از تعداد زیادی بنگاه اقتصادی مستقل است که در طول زنجیره ارزش آن (تولید و انتقال و توزیع و خرده‌فروشی برق) در حال رقابت  هستند، به مثابه یک سازمان واحد که دارای یک جریان نقدینگی ساده (درآمدی و هزینه‌ای) است، لحاظ شده است و برای آن یک مدل ساده قیمت‌گذاری پیش‌بینی شده است که اساسا هم به لحاظ مفهومی، اشتباه و هم به لحاظ عملی، ناکارآمد خواهد بود.

از طرف دیگر در این مداخله دستوری در قیمت‌گذاری یکی از پیچیده‌ترین نظام‌های اقتصادی، به مکانیزم انواع بازارهایی که در حوزه برق وجود دارد (بازار عمده‌فروشی و  خرده‌فروشی) توجهی نشده است و به‌صورت بسیار ساده‌سازی‌شده، همه آنها با یک مدل تراز شده است. علاوه بر اشکالی که از نظر محتوایی در این طرح برای قیمت‌گذاری وجود دارد، این ایراد را نیز از نظر شکلی می‌توان مطرح ساخت که قانون‌گذار مستقیما وارد نظام تنظیم‌گری (رگولاتوری) شده است در حالی‌که هم به لحاظ نظری و هم به لحاظ قوانین موجود (قانون سازمان برق مصوب ۱۳۴۶ و قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴) قانون‌گذار برای اصلاح نقص بازارهایی که در کشف قیمت بهینه ناکارآمد هستند، مانند بازار برق، تنها مجاز است  نهاد تنظیم‌گری را اصلاح کند و نباید وظایف تنظیم‌گری را در یک سند حقوقی قانونی بر عهده گیرد. به عبارت دیگر، انتظار می‌رود، قانون‌گذار با توجه به ایراداتی که در نظام قیمت‌گذاری فعلی (تعرفه‌گذاری دولتی، بازار بورس برق، هیات تنظیم بازار برق) وجود دارد یک نظام جایگزین ایجاد کند و قوانینی برای اصلاح نهادهای موجود پیشنهاد دهد.

از طرف دیگر در این طرح پیشنهادهایی برای حذف یارانه‌های برق و نحوه جبران هزینه‌ یارانه پنهانی که شرکت‌های دولتی (تابعه وزارت نیرو) پرداخت می‌کنند، ارائه شده است که در سطح یک سیاست کلی باقی مانده است و بدون آنکه وارد ساز و کارهای اصلاح سیاست اقتصادی شود، دستگاه‌های دولتی (سازمان برنامه، دولت و وزارت نیرو) را مکلف کرده است این مساله را در لایحه بودجه سنواتی برطرف کنند. در واقع، قانون‌گذار بدون آنکه بداند دولت چه تغییری باید در سیاست‌های خود اعمال کند تکالیف کلی را تعیین کرده و حل مساله یارانه‌های برق را به آینده در نظام بوروکراسی دولت محول کرده است.

بهینه‌سازی و کاهش شدت مصرف برق: در این طرح در ادامه قوانین قبلی، برای حل مساله بهینه‌سازی به موضوع سوخت صرفه‌جویی شده به عنوان منبع پروژه‌های بهینه‌سازی و مکانیزم بازار گواهی صرفه‌جویی، به عنوان ساز و کار، ارجاع داده است. در این حوزه نیز در طرح پیشنهادی، بدون آنکه به موانع اجرای قوانین موجود بپردازد، تکالیف جدیدی را برای دستگاه‌های اجرایی کشور تعیین کرده است. این در حالی است که عدم موفقیت سیاست‌های قوانین قبلی مانند قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی (مصوب ۱۳۸۹) و قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر (مصوب ۱۳۹۴) در بهینه‌سازی مصرف برق، ناشی از کمبود قانون نبوده است. در واقع مسائلی مانند «ریسک بالای سرمایه‌گذاری در بهینه‌سازی»، «پیچیدگی نظام اندازه‌گیری و صحه‌گذاری منافع ناشی از بهینه‌سازی»، «وابستگی به مسیر فناوری‌های موجود» و «ناکارآمدی نظام بوروکراتیک» که مهم‌ترین موانع تحقق قوانین موجود هستند، مغفول مانده‌اند و در این طرح به جز عواقب سخت‌تر برای نظام اداری که عدم اجرای قوانین قبلی را در سابقه خود دارد، راهکار دیگری عرضه نشده است.

افزایش ظرفیت تولید برق: در این طرح پیشنهاد شده است که وزارت صمت از طریق صنایع انرژی‌بر، به ایجاد ۱۰ هزار مگاوات ظرفیت جدید تولید برق اقدام کند. این پیشنهاد علاوه بر ایراد شکلی که دارد به این معنا که مسوولیت افزایش تولید برق  را که بر اساس قانون تاسیس وزارت نیرو برعهده وزارت نیرو است به یک وزارتخانه دیگر می‌سپارد، از منظر بنگاه‌داری و تخصص‌گرایی که بهره‌وری نظام بازار مبتنی بر آن است، نیز فاقد توجیه سیاستگذاری اقتصادی است. در واقع هر صنعتی دارای منحنی یادگیری مختص خود است که موجب می‌شود ورود بازیگران جدید وقتی به آن صنعت توجیه رقابتی پیدا کند که بتوانند شایستگی‌های رقابتی آن صنعت را کسب کنند. به عبارت دیگر الزام بازیگران یک صنعت برای ورود به یک حوزه جدید کسب و کار، یک انتخاب استراتژیک برای صاحبان آن صنعت محسوب می‌شود و دولت نباید و نمی‌تواند خارج از منطق بازار و به دلیل ضعف‌های خود در اصلاح نظام‌های تخصیص منابع، فعالان یک صنعت را به سرمایه‌گذاری در یک صنعت دیگر وادار کند. این مساله موجب می‌شود نه‌تنها سرمایه‌گذاری‌های جدید به‌دلیل فقدان شایستگی‌های رقابتی صنایع انرژی‌بر در حوزه احداث تاسیسات نیروگاهی، گران‌تر و با بازدهی کمتر انجام شود، بلکه موجب ناکارآمدی نظام مدیریت این صنایع و در نتیجه از دست دادن مزیت‌های رقابتی آن در فعالیت‌های اصلی‌شان شود.

منبع: دنیای اقتصاد