شرکت‌های توزیع، تجارت عرضه برق به مشترکان را به صورت انحصاری در اختیار دارند که این مر موجب مخدوش شدن سازوکارهای رقابتی در این حوزه شده و در نهایت بازار عمده‌فروشی برق را ناکارآمد کرده است.
صنعت برق، پیش از تامین منابع مالی فوری، نیازمند اصلاح حکمرانی اقتصادی است. از همین رو «آزادسازی تجارت برق» و «ایجاد نهاد تنظیم‌گر» از مهم‌ترین موضوعات بوده که باید به آن بیش از گذشته توجه داشت. به همین دلیل انتظار می‌رود وزارت نیرو نقش خود را از بنگاه‌داری به سمت حکمرانی تغییر داده تا بتواند با ایجاد نهاد تنظیم‌گر واقعی، امکان رقابت منصفانه در بازار برق را فراهم کند. در همین راستا معاون پژوهش و برنامه‌ریزی سندیکای صنعت برق ایران در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» با اشاره به تعریف درست رگولاتوری در صنعت برق می‌گوید: شأن نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق، قضاوت و داوری بوده و جایگاه سیاستگذاری ندارد. این موضوع از آنجا اهمیت پیدا می‌کند که عضویت نمایندگان بخش‌های مختلف ( دولتی و خصوصی) در آن راهگشا نخواهد بود و موضوع تنظیم‌گری را به محلی برای چانه‌زنی بخش‌های مختلف برای حداکثرسازی منافع خود منحرف خواهد ساخت. به گفته علیرضا اسدی، ساختار نهاد رگولاتوری باید بر پایه قضاوت شکل بگیرد نه نمایندگی. وی همچنین معتقد است: یکی از دلایل استرداد لایحه نهاد تنظیم‌گر بخش برق توسط دولت سیزدهم از مجلس شورای اسلامی می‌تواند همین ساختار نادرست نمایندگی باشد که برای آن از گذشته تعریف شده است. این کارشناس ارشد صنعت برق در ادامه به ناکارآمد شدن بازار عمده‌فروشی برق توسط شرکت‌های توزیع اشاره کرده و می‌گوید: شرکت‌های توزیع، تجارت عرضه برق به مشترکان را به صورت انحصاری در اختیار دارند که این امر موجب مخدوش شدن سازوکارهای رقابتی در این حوزه شده و در نهایت بازار عمده‌فروشی برق را ناکارآمد کرده است. در ادامه مشروح گفت‌وگو با وی را می‌خوانید.
چشم‌انداز صنعت برق را در سال ۱۴۰۱ با توجه به تمامی چالش‌های این صنعت، چطور ارزیابی می‌کنید؟
در ابتدا باید به این موضوع اشاره کنم که آنچه بررسی وضعیت صنعت برق در سال‌های اخیر نشان داده، کند بودن تحولات آن است. از این رو نمی‌توان در طول سال‌های آینده نیز انتظار تغییر جدی در این صنعت را داشت. زیرا تصمیمی که امروز برای حل مساله صنعت برق اتخاذ می‌شود، حتی در صورت فراهم بودن همه زیرساخت‌ها، در کوتاه‌مدت مقدور نخواهد بود. به همین جهت در سال ۱۴۰۱ نیز شاهد ادامه روند خاموشی‌های سال ۱۴۰۰ خواهیم بود.
بنابراین اگر از اکنون، تغییراتی در ساختار اداره صنعت برق ایجاد نکنیم در سال‌های آینده هم با مخاطرات جدی خاموشی‌های اجباری و داوطلبانه مواجه خواهیم بود. از این رو عمده مشترکان اعم از صنعتی، کشاورزی و خانگی مشمول خاموشی‌های اجباری می‌شوند که این مساله ناشی از کمبود عرضه بوده و خاموشی‌های داوطلبانه نیز ناشی از سیاست دولت برای تخصیص مشوق‌هایی به مشترکان برای کاهش یا توقف مصرف در ساعاتی از روز است. در حقیقت ما جزو معدود کشورهایی هستیم که به مشترکان بابت مصرف نکردن برق، هزینه پرداخت می‌کنیم. در خاموشی‌های داوطلبانه که به مانور «پیک‌سایی» نیز تعبیر می‌شود، با مشترکان قراردادی مبادله می‌شود تا در ازای خاموش کردن ماشین‌آلات و کاهش مصرف در ساعات مشخصی از شبانه‌روز، مشوق‌هایی اعم از پرداخت نقدی یا برق رایگان در ساعات دیگر دریافت کنند.
حال آنکه خاموشی‌های اجباری و داوطلبانه‌ای که به صورت سیستماتیک طی چند سال اخیر به مشترکان تحمیل شده، معلول ساختار مالی معیوب برای توسعه زیرساخت‌های بخش عرضه و ناکارآمدی مدل‌های بهینه‌سازی بخش تقاضا است. به بیان ساده‌تر تامین مالی برای ایجاد، به کارگیری، نصب و اتصال فناوری‌های تولید، انتقال و توزیع برق به منابع مالی قابل توجهی نیاز دارد که در کوتاه‌مدت امکان‌پذیر نیست.
همان‌طور که مشاهده می‌شود سهم بخش برق از بودجه عمومی سالانه وزارت نیرو کمتر از ۶ هزار میلیارد تومان است. اما سرمایه مورد نیاز برای توسعه زیرساخت‌های آن به بیش از ۳ میلیارد دلار (۶۰ هزار میلیارد تومان) می‌رسد که کمتر از ۱۰ درصد سرمایه‌گذاری مورد نیاز است.
در حال حاضر بدهی وزارت نیرو چه میزان است؟ و این بدهی‌ها چه اثرات مخربی بر توسعه صنعت برق داشته است؟
میزان بدهی وزارت نیرو معمولا به صورت مستمر در حال به‌روزرسانی است، اما به گفته مدیران ارشد وزارتخانه، این رقم بین ۵۰ تا ۶۰ هزار میلیارد تومان اعلام شده است. در خصوص چرایی ایجاد این میزان بدهی در وزارت نیرو باید گفت بخش بزرگی از آن بدهی به نظام بانکی بوده که ناشی از مدل تامین مالی توسعه آن در سال‌های گذشته از طریق استقراض و تامین مالی خارجی است و با جهش قیمت ارز نیز تشدید شده است. در سال‌های اخیر با توجه به شدت گرفتن تحریم‌ها و قطع ارتباط با تامین‌کنندگان مالی خارجی، دولت عملا ناگزیر به استفاده از مشارکت بخش خصوصی در تامین منابع مالی مورد نیاز پروژه‌های زیرساختی برق شد، اما به دلیل نبود سازوکارهای مناسب در این زمینه هم توفیق چندانی به دست نیاورد.
حجم قابل توجه سرمایه مورد نیاز برای تامین زیرساخت‌های فناوری و تبدیل سرمایه به تجهیزات، ماشین‌آلات و شبکه و دیربازده بودن سرمایه‌گذاری باعث می‌شود سرمایه‌گذاران حساسیت بیشتری به نحوه بازگشت سرمایه خود داشته باشند. به همین دلیل در هیچ جای دنیا، بخش خصوصی تامین مالی پروژه را از طریق منابع داخلی خود انجام نمی‌دهد و معمولا سقف منابع مالی که شرکت‌های بخش خصوصی از منابع داخلی خود تامین می‌کنند، ۳۰ درصد است و بین ۷۰ تا ۹۰ درصد سرمایه مورد نیاز پروژه‌های صنعت با اتکا به نظام بانکی یا بازار سرمایه تامین می‌شود.
از همین رو به دلیل ضعف نظام مالی و همچنین توان اندک بخش خصوصی، تامین مالی پروژه‌ها در صنعت برق ایران امکان‌پذیر نبوده و در طول ۱۰ سال گذشته نیز شاهد افول سرمایه‌گذاری در صنعت برق بوده‌ایم و از آنجا که برق قابل ذخیره‌سازی به‌صورت عمده و اقتصادی نیست و امکان تامین یا تولید فوری آن وجود ندارد، کمبود سرمایه‌گذاری به خاموشی‌های اجباری یا داوطلبانه منجر شده است.
موضوع دوم که در صنعت برق ایران بسیار کلیدی و حیاتی است و شاید کمتر در مورد آن صحبت شده باشد، نوع حکمرانی و سیاستگذاری در این صنعت است. در حقیقت بررسی مدل حکمرانی صنعت برق است که ما را به پاسخ این سوال کلیدی می‌رساند که چرا به‌رغم آگاهی مدیران این صنعت از پدیده یا بحران خاموشی‌ها و کمبود عرضه برق، هنوز هم نتوانسته‌ایم این مساله را حل کنیم؟
در ساختار فعلی حکمرانی صنعت برق چه ضعف‌هایی وجود دارد که منجر به ایجاد شرایط فعلی شده است؟
ساختار حکمرانی صنعت برق شامل سه رکن اصلی سیاستگذاری ، تنظیم‌گری و ساختار شرکت‌داری است و فهم روابط حکمرانی آن نیازمند تحلیل تغییرات ساختاری آن به‌صورت تاریخی است. در آغاز شکل‌گیری صنعت برق در ایران و تا اواسط دهه ۴۰ ساختار این صنعت کاملا غیرمتمرکز و متکی بر موسسات برق‌رسانی بخش‌خصوصی بوده است. در سال ۱۳۴۲ وزارت آب و برق تاسیس می‌شود و به فاصله کوتاهی در سال ۱۳۴۶ قانون سازمان برق مصوب و ابلاغ می‌شود. این قانون چارچوب رکن تنظیم‌گری برق را مشخص می‌کند و به‌رغم وجود وزارت آب و برق، عنوان این قانون «سازمان برق» است. از این رو مشروح مذاکرات مجلس در زمان تصویب قانون نشان می‌دهد هدف قانون‌گذار، ایجاد نهاد رگولاتوری مستقل از وزارتخانه به منظور تنظیم‌گری صنعت برق بوده است. در واقع می‌توان گفت، از آن تاریخ تا امروز، تنها قانون مرتبط با تنظیم‌گری بخش برق، همان قانون سازمان برق مصوب سال ۱۳۴۶ است.
این قانون با این فرض طراحی شده که موسسات برق‌رسانی یا شرکت‌های تولید و انتقال و توزیع، مستقل و خصوصی هستند و این نهاد چگونه می‌تواند به موضوعاتی نظیر تعرفه‌گذاری یا قیمت‌گذاری برق، نگهداری و اداره موسسات ورود کند. به تدریج با سرمایه‌گذاری دولت برای توسعه زیرساخت‌های بخش برق، سهم شرکت‌های دولتی در صنعت برق افزایش یافت و بعد از انقلاب و با نهضت ملی شدن صنایع، روند خروج بخش خصوصی از صنعت برق تشدید شده که در نهایت به دولتی شدن تمام ساختارهای شبکه برق کشور منجر شد. به این ترتیب ساختار جدید با نهاد رگولاتوری که در قانون سازمان برق پیش‌بینی شده بود دچار تعارضات جدی شد. چرا که بنگاه‌های صنعت برق که تامین، تولید و توزیع برق را عهده‌دار بودند در کنار سازمان برق که نقش رگولاتوری را بازی می‌کرد، یک ذی‌نفع واحد داشتند که آن هم وزارت نیرو بوده و باید آنها را اداره می‌کرد. این مساله به ناکارآمدی قانون سازمان برق منجر شد و تحولاتی مانند تشکیل هیات تنظیم بازار برق نیز نتوانست مشکل تنظیم‌گری در این صنعت را برطرف کند و مجددا ایده ایجاد نهاد تنظیم‌گری مستقل از وزارت نیرو مطرح شد. البته هر چند عمده اظهارنظرها و پیگیری‌ها در این حوزه، بدون توجه جدی به نقاط ضعف و قوت «قانون سازمان برق» صورت گرفته است.
به هر حال نکته حائز اهمیت این است که شأن نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق، قضاوت و داوری بوده و جایگاه سیاستگذاری ندارد. این موضوع از آنجا اهمیت پیدا می‌کند که عضویت نمایندگان بخش‌های مختلف (دولتی و خصوصی) در آن راهگشا نخواهد بود و موضوع تنظیم‌گری را به محلی برای چانه‌زنی بخش‌های مختلف برای حداکثرسازی منافع خود منحرف خواهد ساخت. در واقع ساختار نهاد رگولاتوری باید بر پایه قضاوت شکل بگیرد نه نمایندگی.
به نظر می‌رسد یکی از اشتباهاتی که در تنظیم لایحه تنظیم‌گری بخش برق صورت گرفته و موجب استرداد آن از مجلس هم شد، تعیین این نهاد با ساختار نادرست مبتنی بر نمایندگی است.
چرا هیات تنظیم بازار برق نتوانست نقش رگولاتوری را در این صنعت ایفا کند؟
یکی از ایرادهای اصلی هیات تنظیم بازار ترکیب عضویت در آن و شیوه عزل و نصب اعضا است. در حقیقت اعضای هیات باید اشخاص حقیقی مستقل از هر سازمان یا نهادی باشند. چرا که وابستگی سازمانی به مجموعه‌های ذی‌نفع موجب می‌شود تصمیمات هیات تنظیم بازار برق به جای داوری بی‌طرفانه برای حداکثرسازی رفاه جامعه و رفع تعارضات، به سمت حداکثرسازی رضایت مقام مافوقی باشد که از این نهاد انتظار اجرای سیاست‌های خود را دارد. در واقع کارکرد داوری و قضاوت‌گری اقتصادی با کارکرد سیاستگذاری مخدوش می‌شود. در نتیجه اعتماد عمومی ذی‌نفعان به این نهاد از بین می‌رود. معمولا یکی از شرایط عضویت در سازمان‌ها یا نهادهای رگولاتوری این است که اعضا نمی‌توانند در بلندمدت به استخدام سازمان دیگری دربیایند و عضویت یافتن در نهاد تنظیم‌گر هم‌شأن با قضات نظام‌های قضایی است. چرا که در نهایت وظیفه رگولاتوری داوری و قضاوت است. به همین دلیل استقلال اعضا برای حفظ جایگاه نهاد و همچنین کیفیت تصمیم‌گیری‌های آن از اهمیت بسزایی برخوردار است.
از این رو طول دوره عضویت در نهادهای رگولاتوری در بیشتر کشورها پنج سال بوده و اعضا فقط برای یک دوره دیگر می‌توانند این زمان را تمدید کنند. ضمن اینکه پس از خروج از نهاد تنظیم‌گری نمی‌توانند به استخدام سازمان دیگری دربیایند. نکته بسیار مهم دیگر این است که در نهادهای رگولاتوری همه اعضا همزمان عزل و نصب نمی‌شوند. مثلا اگر پنج نفر باشند، هر سال یک نفر خارج و جایگزین می‌شود. این مدل حکمرانی، روند انباشت دانش و پیوستگی بین احکام آن نهاد را حفظ می‌کند.
نکته بسیار مهم دیگری که در خصوص نهادهای رگولاتوری باید مورد توجه قرار گیرد، استقلال مالی آنها از بقیه اجزای صنعت و در نهایت مصونیت آنها است. به این ترتیب که عزل اعضای نهاد رگولاتوری تا زمانی که تخلفی از آنها دیده یا ثابت نشده، به سادگی امکان‌پذیر نیست.
در حال حاضر هیات تنظیم بازار به طور مشخص این ویژگی‌ها را ندارد، چرا که ترکیب اعضای آن نامعین بوده و عمدتا وابسته یا کارمندان وزارت نیرو هستند. به علاوه دوره عضویت اعضای این هیات بسیار کوتاه‌مدت و دو سال است که معمولا همزمان عزل و نصب می‌شوند. همچنین وزیر برای عزل و نصب آنها اختیار تام داشته و به همین دلیل آنها مشخصا باید به وزیر نیرو به عنوان یک مقام سیاستگذار پاسخگو باشند. از همین رو، این موارد با ماهیت نهاد رگولاتوری و تکالیف اعضای آن در تضاد است.
در واقع نقطه تاریک قانون سازمان برق که به پاشنه آشیل صنعت برق تبدیل شد، این است که مقررات و ساختار حقوقی که برای آن تنظیم شده بود، به وزارت نیرو یا سازمان و نهادی که عهده‌دار وظیفه رگولاتوری شد، قدرت بسیار زیادی داد بدون آنکه در خصوص ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گری و چگونگی پاسخگویی آن حکمی داشته باشد. این موضوع موجب شد که این نهاد به تدریج به ساختاری برای پیاده‌سازی سیاست‌های سیاستگذاران تبدیل شود و جایگاه تنظیم‌گری خود را از دست بدهد. نتیجه این امر نیز از دست رفتن سرمایه اجتماعی یا اعتماد عمومی وزارت نیرو در جایگاه تنظیم‌گری بوده است.
عدم اطمینان از بازگشت سرمایه در صنعت برق،آسیب‌های جدی به این صنعت استراتژیک وارد کرده است؛ نظر شما در این باره چیست؟
جذب سرمایه‌گذاران به صنعت برق، بیش از موضوع بازده مالی که قطعا اهمیت قابل توجهی برای آنها دارد، مستلزم مدیریت ریسک‌های آتی است که متاثر از اعتمادپذیری نهادهایی است که در این صنعت مداخله می‌کنند. در حقیقت یک سرمایه‌گذار علاوه بر اینکه جذابیت اقتصادی یک حوزه را از نظر نرخ بازگشت سرمایه در نظر می‌گیرد، به ریسک آن هم توجه دارد. به همین دلیل نیز به ساز و کار و جایگاه نهادهای اثرگذار در ساختار مالی صنعت توجه می‌کند. اما متاسفانه صنعت برق از هر دو حیث فاقد مقبولیت لازم برای سرمایه‌گذاران است.
وزارت نیرو، مقبولیت عمومی لازم را برای پذیرفته شدن احکامشان توسط ذی‌نفعان و سایر بازیگران صنعت برق ندارد. حتی امروز می‌بینیم که نهادهای حاکمیتی، مانند مجلس شورای اسلامی هم چندان پذیرای بعضی از احکام این وزارتخانه نیست. در واقع نهادی به واسطه مقررات و اسناد بالادستی شکل داده‌ایم که قرار است نقش تنظیم‌گری را در این صنعت ایفا کند تا ریسک‌های نهادهای اقتصادی به حداقل برسد، اما خود مسبب بروز ریسک‌های سیستماتیک در فرآیند سرمایه‌گذاری است.
به چالش‌های سطح بنگاه‌داری هم اشاره کردید، صنعت برق در این حوزه با چه چالش‌هایی مواجه است؟
در سطح بنگاه‌داری صنعت برق هم با چند چالش کلیدی مواجه هستیم که عمده آنها ناشی از قوانین تدوین شده در این صنعت است. به عنوان مثال قانونی به نام «قانون استقلال شرکت‌های توزیع نیروی برق» وضع شد که جزو سیاستگذاری‌های عجیب در کشور است. این قانون بدون آنکه در خصوص ساختار مالکیت شرکت‌های توزیع حرفی زده باشد، ساختار حکمرانی شرکت‌های توزیع را تغییر داده و عملا با قانون تجارت زاویه دارد.
در حقیقت این قانون نوعی واگذاری است، بدون آنکه از مسیر آن عبور کرده باشد. چرا که اگر به دنبال اداره مستقل شرکت‌های توزیع بودیم، باید با توجه به ماهیت حقوقی این سازمان که شرکت تجاری محسوب می‌شدند و از قانون تجارت تبعیت می‌کنند، ساختار مالکیت و حکمرانی آن را نیز همزمان تغییر می‌دادیم. براساس قانون تجارت، شرکت‌ها به سهامداران خود پاسخگو هستند و سهامداران اختیار اداره کردن شرکت را دارند. این به آن معنا است که قانون‌گذار بدون اینکه وارد پیچیدگی‌های انتقال مالکیت این شرکت‌ها شود، مدیریت آن را از وزارت نیرو مستقل کرده و ساختار دوگانه‌ای را برای این شرکت‌ها ایجاد کرده است. امروزه شرکت‌های توزیع برق برخلاف برق‌های منطقه‌ای یا شرکت‌های مادر تخصصی که گزارش مالی آنها در بودجه سالانه دولت در پیوست لایحه بودجه ارائه می‌شود و تحت نظارت مالی قرار می‌گیرند، عملا وضعیت نامشخصی در این خصوص دارند.
از طرف دیگر ساختار بودجه، دارایی‌ها و پیچیدگی‌های مالی شرکت‌های توزیع عملا به یک مانع جدی در مقابل اصلاح اقتصاد برق هم تبدیل شده است. در حقیقت شرکت‌های توزیع از یک طرف خریدار برق عمده از نیروگاه‌ها بوده و تصمیمات آنها بر بازار عمده‌فروشی برق تاثیر می‌گذارد و از طرفی دیگر عرضه‌کننده برق به مشترکان خرد نیز هستند.
شرکت‌های توزیع عملا بازار عمده‌فروشی برق را ناکارآمد می‌کنند. در حقیقت آنها رقابت را از میان می‌برند، چراکه همگی ذی‌نفع واحد داشته و در رقابت با هم نیستند، در نتیجه بخش خرید بورس برق و فروش نیروگاه‌ها به شرکت‌های توزیع با مکانیزم‌های بازار عمل نمی‌کند. در واقع وجود مالکیت و ذی‌نفع واحد، رقابت را در تقاضای برق از بین برده و کارکردهای بازار و بورس برق را مخدوش کرده است. علاوه بر این شرکت‌های توزیع، عرضه برق به مشترکان را به صورت انحصاری در اختیار دارند و سازوکارهای رقابتی در این حوزه را هم از بین می‌برند. از این رو به جرات می‌توان گفت آزادسازی «تجارت برق»، در گرو اصلاح کارکرد این شرکت‌ها در زنجیره ارزش صنعت برق و خروج آنها از تجارت عمده‌فروشی و خرده‌فروشی برق خواهد بود.
منبع: دنیای اقتصاد